关于完善合议庭运作机制的思考

杜海军


内容提要：“公正与效率”是21世纪人民法院的工作主题，但是，由于我国合议庭运作中存在一定问题，影响到公正与效率的更好实现。为进一步实现法院工作主题，需要对我国现行合议制度本身及其运作、人事管理方面等到方面进行改革，以此来完善我国的合议制度，以求更好的实现公正与效率。
关键词：司法公正 合议庭 思考
合议庭，作为人民法院审理案件的主要审判组织，其产生是有其历史渊源的。自古以来，不少有识之士对于处理案件，都提出了防止独断，公正处理的一些意见和好的做法。比如我国古代的“三司会审”、近代西方国家的陪审团制度，都是基于这种考虑而产生的，其目的是为了公正的决断案件。合议庭作为一个审判组织的出现，也正是为了完成这一历史使命，可以说，公正是合议庭不变的灵魂。但是，如何充分发挥合议庭的职能，公正地处理案件，一直是理论界、探讨关心的问题，实务界也在采取各种措施完善合议制度。通过几年来的司法实践，笔者想谈一下自己的一点个人体会和意见，以供大家探讨：
一、我国现行合议制度存在的弊端
（一）制度方面的不足
首先，合议庭判案权得到很大的限制。合议庭作为案件的审判组织，亲临了案件的全部审理经过，对案件的判决最有发言权，合议庭理所当然应当承担起案件的全部权利和责任，也正是通常所说的谁审案、谁判案。但是现行的很多制度都是请示汇报制度，真正的判决权不在合议庭，而在于院长、副院长和庭长，使合议庭失去决断案件的权利。
其次，审判委员会的启动制度不健全。我国现行法律规定，审判委员会的启动只能由院长启动，合议庭的审判长无启动审判委员会的权利。这样的启动程序只能是该讨论的没有讨论，不该讨论的却摆上了审判委员会的桌面上，不能提高合议庭的办案质量和效率。
再次，现在推行的审判长选任制度，到底选任的审判长是何种身份，是否每个普通程序的案件都要有选任的审判长参加，还是与其他的依法律规定担任审判长的人具有同样的个案随机性。我国法律规定，助理审判员以上的人员都可以担任审判长，而在院长、副院长、庭长、副庭长参加合议时是当然的审判长，那么，选出来的审判长又有什么意义？
（二）合议庭本身运作的不足
1、作为合议庭成员，不论是审判长还有是其他人员，都具有相同的权利和义务，都对案件的处理结果负责。但是现实生活中，很多合议庭流于形式，有的合议庭成员只是挂号，并未参加合议庭的审理案件，成了开庭时的独任制，判决也只是依靠主审人介绍案情分析评判，未能亲临现场，未能体会到案件审理中的焦点和争执双方对证据的意见，怎能做出正确的判断，又如何能做出公正的处理。
2、其次，审判人员责任心不强。有些审判人员对于参加合议的案件，不能实事求是地发表意见，而是对主审人的处理意见一律地同意，可想而知，法律规定的合议庭流于形式，起不到合议庭的作用。另一方面，是合议庭组成方面的不足。现行的合议庭组成有的法院实行大立案，可在一定程度上减少人为因素，但是大立案往往只指定主审人，其他组成人员往往由庭长指定或主审人组成，这仍有一定的人为因素在作祟。
3、另外，合议庭审理案件的审理模式有待于进一步规范。现在各地法院对于合议庭审理的案件，未能形成一种比较固定的模式，大部分都采用审判长或主审人一问到底，其他参加人员只看不问的审理模式。这很不利于充分调动每个合议庭组成人员的积极性，造成很多合议庭组成人员只是挂号，未能形成良好的分工。
（三）人事管理方面的不足
当前形式下，很多法院进行了审判长选任，对于强化合议庭的功能起到了非常重要的作用，但是现行的人事管理制度约束着审判长及合议庭职能的充分发挥，主要表现在庭长这一职务对案件的影响。庭长作为一个行政管理领导，同时在参加合议庭时是合议庭当然的审判长，这样以来，双重身份的庭长权力之大可想而知，作为合议庭的其他组成人员，因为庭长是行政领导，对审判员日后工作及升迁起着重要影响，同时作为主导案件审理的审判长，其对案件发表的意见和看法往往是案件的最终处理结果，其影响之大可以说超过审判委员会和院长副院长，案件中的表决少数服从多数也只能流于形式，案件的公正判决无从谈起。退一步说，即使庭长不参加合议庭，因现在很多法院没有实行庭长定期轮换制度，使一个庭长较长时间在一个庭室工作、负责，庭长随着时间的推移，往往并不是义务和责任感的增强，却是权利控制的强化，认识不到庭室领导的职责是团结大家一起干，是上级领导托付的责任，而滋长的却是“庭室是我的，我说了算的”官老爷作风，再者，因庭长和审判员较长时间共同生活，很易同化，庭长的言行都对审判员起着潜移默化的影响，再加上有些审判人员片面追求团结，对庭长对案件的表态发言也一般予以默认和遵守，损害的却是当事人利益。但我不是说庭长素质很低，即使在庭长都素质很高的情况下，这样的管理体制照样出现以上这种情况，这是我国法院对法院人事管理采用行政管理的那一套形成的。
二、完善我国合议制的几点建议
通过以上几个方面的分析，我国的合议庭制度还应进行大力改革，以减少不公正的成份，做到最大程度的实体公正和程序公正，笔者认为应从以下几个方面做出努力。
（一）强化合议庭职能
合议庭职能的强化主要是从制度上赋予合议庭权利，组成上减少人为因素。应从以下几方面着手：
1、给合议庭以完整的处理案件的权力。包括对案件审理的操纵、对案件审理中出现的违反诉讼秩序的参与人的处罚、案件的判决等等，都应由合议庭作出，取消请示汇报制度。现在有些法院对一般的案件取消了请示汇报制度，增强了合议庭职能，实际运作中产生了很好的效果，大大提高了办案效率和质量。
2、增加由审判长启动审判委员会运作的权利。当案件复杂，合议庭不能形成多数意见时，直接由审判长提请审判委员会讨论，当然，具体时间可由院长根据具体情况予以安排。
3、实行案件的繁简分流。实行案件的繁简分流，对于一般的案件，既使双方有争议，因法官素质的普遍提高，案件数量的大量增多，考虑到办案效率和诉讼效益，对事实比较容易认定的，也应适用简易程序，在立案庭实行大立案时，较为复杂案件直接确定合议庭组成人员，确定时可考虑实行立案庭的抽签制。抽签时可采用将全部审判人员输入电脑，运用一定的程序，来确定审判人员，以达到将人为因素减少在最低程度。
（二）改革人事管理
法院的人事管理不同于一般的行政管理，我们应借鉴西方国家实行的行政管理和法官管理相脱勾的管理模式，行政人员就是后勤人员，负责法官工资的发放，办工区卫生的打扫等后勤事务的处理，他们无权处理案件，也当然不是法官。不能兼任法官，也不能随便任命为法官，法官的任命、调迁都采用相对严格的程序，法官相对独立，具有处理案件的全部权力。建立起法官相对独立的人事管理制度后，因法官彼此都是独立的，不存在上下级关系，他们在案件中才敢于说真话，敢于对案件处理提出不同的意见，才能保证案件处理的公正性。这样法院应相对减少行政管理人员，以实现行政管理的高效率。可考虑取消庭长这一职务的设置，而组成一个统管全院的机构，以对法院进行行政管理。在不能做到这一点的情况下，法院也应当注意实行庭室长的定期轮换。
（三）规范合议庭的运作
1、为了克服合议庭流于形式的弊端，应当规范合议庭的运作。这首先应在制度上加以规定，我国法律虽然规定了合议庭审理案件这一组织，但是却未明确一些责任。应当规定合议庭成员在开庭时必须到庭，不能仅凭主审人介绍案情进行判决。如不到庭，应承担一定的法律后果。例如，停职思过半年直至清理出法官队伍。据我了解，我国还未有一例因为未参加开庭而受到处分的法官。这无形放纵了许多法官的行为，其结果只能是导致更多的法官不注重开庭时到庭。
2、加强对审判人员职业道德教育。通过道德教育，使他们明确自己是公正的化身，使命也是维护公正，这样才能在案件中敢于谈自己的看法，敢于说不同意见，以达到提高办案质量的最终目的。
3、规范合议庭开庭审理模式。我们要彻底改变审判长或主审人一问到底的审理模式，明确审判长在开庭时的组织、协调者身份，在审判长和其他组成人员之间作比较合理的分工，对证据的采信也应采用少数服从多数原则，对于双方争议不大及能够当庭采信的，可在庭审时简单交换一下意见予以确认，对于双方争议很大一时难以做出认证的证据，可在休庭后合议庭集体讨论，对证据的效力进行分析，依少数服从多数原则决定是否确认为有效证据，然后在继续开庭时予以认证。这样，即体现了合议庭组成人员的平等地位和平等的权利、义务，也有有利于防止合议庭中一人独断地对证据做出认证，破坏合议庭的民主集中制原则，同时，也防止了审判人员在审判席上交头接耳，吵个不休的现象，影响法庭审理的严肃性。
4、规范合议庭评议案件的运作。合议庭评议案件，是合议庭审理案件做出裁判前的一个重要环节。为了防止合议庭成员评议案件时有些人滥竽充数，不负责任地对案件做出表决或简单同意，应规定每位合议庭组成人员对于评议的问题都应做出自己的分析，根据分析提出法律适用，然后做出如何处理的意见。对于比较复杂的案件，可要求每位合议庭成员写出书面案件分析报告，并做出具体处理意见的决定。然后，在合议时汇总意见，能够统一的或多数人意见一致的，可根据汇总意见做出判决，意见分歧很大的可由审判长提请审判委员会讨论。对于案件的分析报告，评析人在评议时，也可做出变动，形成自己更为成熟的意见，以实现原则性和灵活性相统一

（作者单位：山东省东营市垦利县人民法院 邮编：257500 电话：0546－2525968）



甘肃省人民政府


甘肃省建筑施工企业资质管理办法

　（１９９０年１０月２７日　甘政发〔１９９０〕１８０号文发布　１９９７年１０月２２日省政府令第２７号修正）



第一章　总则





　　第一条　为了加强建筑市场管理，保障建筑施工企业依法经营，根据国家有关规定，结合我省实际，特制定本办法。


　　第二条　凡在我省从事建筑施工的单位和个人、混凝土构件厂（以下简称构件厂）、建筑试验室（以下简称试验室），均适用本办法。


　　第三条　本办法所称企业资质是指企业的人员素质、管理水平、资金数量、设备水平、承包能力和建设业绩等综合性指标。


　　第四条　全省建筑施工企业、构件厂和试验室的资质由省建设委员会归口管理，省建筑管理站具体组织实施。

第二章　资质审定





　　第五条　下列建筑施工企业应当按照本办法进行资质审定：
　　（一）全民所有制企业；
　　（二）集体所有制企业；
　　（三）从事施工活动的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业；
　　（四）联营企业；
　　（五）私营企业；
　　（六）需要办理资质审查的其他企业。


　　第六条　施工企业按资质条件分为等级企业和非等级企业。凡在省内的等级建筑施工企业，必须向省建设委员会提交资质审查申请。一级建筑施工企业由省建设委员会提出审查意见，报建设部审批；二、三、四级建筑施工企业，属国务院有关部门主管的，由省建设委员会提出审查意见，报国务院有关主管部门审批，属我省主管的由省建设委员会审批。审查批准后，由资质审批部门颁发《资质等级证书》。


　　第七条　省内非等级建筑施工企业必须向地（州、市）建设主管部门提出资质审查申请，经审查合格，确定经营范围后，由地（州、市）建设主管部门颁发《资质审查证书》，并报省建设委员会备案。


　　第八条　零星建筑队不属建筑施工企业范畴，不予审定资质，不能承担新建、改修、扩建工程，不得被介绍跨省施工。零星建筑队应按规定在其所在地（州、市）建设主管部门进行登记后发给《施工证书》，并在当地工商行政管理部门领取营业执照。在核定的营业范围内从事小型工程的内外装修、房屋修缮，传统农房建造和提供劳务。


　　第九条　构件厂必须按隶属关系向主管部门提出资质审查申请，由主管部门审查后按管理权限，报省建设委员会或地（州、市）建设主管部门审定。一级构件厂须经省建设委员会审定，二、三级构件厂须经地（州、市）建设主管部门审定。经审查合格后，颁发《资质等级证书》。地（州、市）审查发证后，须报省建设委员会备案。


　　第十条　试验室必须按隶属关系向主管部门提出资质审查申请，经主管部门审查后，报所在地（州、市）建设主管部门提出资质审查和等级评定意见，报省建设委员会审定颁发《资质等级证书》。


　　第十一条　建筑施工企业、构件厂和试验室资质审定四年后，方可报出晋升等级的申请。但在工程建设中成绩突出，资质条件有明显提高的，可以适当提前。

第三章　资质检查





　　第十二条　对建筑施工企业、构件厂、试验室实行资质年度检查制度（以下简称年检）。促使其不断提高、完善资质条件和依法经营。


　　第十三条　资质年检实行自检与审检相结合和分级检查的原则。
　　中央在我省的等级建筑施工企业、省属和省级有关部门所属的等级建筑施工企业的年检由省建筑管理站负责，其他等级和非等级建筑施工企业的年检由地（州、市）建筑管理站负责。
　　一级构件厂和所有试验室的年检由省建筑管理站负责。二、三级构件厂的年检由地（州、市）建筑管理站负责。


　　第十四条　受检单位在认真自检的基础上，如实地向年检部门报送年检报告、《经营管理手册》和下列资料：
　　（一）建筑施工企业、构件厂、试验室已经获得的资质等级与相应的资质标准相对照，实际达到水平情况及相应的资料；
　　（二）当年施工项目的情况（项目名称、投资、面积、结构、层数或工业厂房跨度等）；
　　（三）当年施工、构件生产、试验项目的质量情况，重大质量和安全事故情况；
　　（四）当年的经营活动情况（有无越级经营、转包或接受转包工程、私自出省承包等情况）；
　　（五）当年突出的建设业绩。


　　第十五条　年检部门要对受检单位的资质、经营活动和建设业绩做出评价，并提出具体要求，加盖公章、汇总归档。受检单位对年检中提出的问题和要求，要采取措施认真加以改进和完善。经检验达不到资质标准的要限期完善或重新确定等级，业绩突出的可以提前升级。发现较大问题需做其他处理的按有关规定提出处理意识，报主管部门进行处理，或会同有关部门进行处理。


　　第十六条　年检结束后，各地（州、市）建筑管理站要提出年检情况报告，并报上级主管部门认定。


　　第十七条　没有接受年检的建筑施工企业、构件厂和试验室，不得参加工程招标、构件生产和出具试验报告等活动。

第四章　工程承包管理





　　第十八条　等级建筑施工企业和非等级建筑施工企业，必须按照《资质等级证书》和《资质审查证书》规定的营业范围进行工程承包活动，不得越级承包工程。


　　第十九条　建筑施工企业承包工程，必须依法签定合同，并严格履行。不得采用行贿、回扣等不正当手段获得工程任务。


　　第二十条　一、二、三级建筑施工企业承包的工程根据需要可以分包；四级建筑施工企业承包的工程不得分包。


　　第二十一条　禁止建筑施工企业对工程采取只收管理费，不进行管理，不承担技术、经济责任等形式的倒手转包。


　　第二十二条　一、二级建筑施工企业可以跨省独立承包工程；三、四级建筑施工企业和持有《资质审查证书》的建筑施工企业可跨省向总包建筑施工企业分包工程或提供劳务。


　　第二十三条　建设单位不得将工程发包给不具备承包该工程资质条件的建筑施工企业。


　　第二十四条　外省建筑施工企业和零星建筑队必须持所在省省级建设主管部门或国务院有关主管部门出具的外出施工证明和本企业营业执照、《资质等级证书》、《资质审查证书》、营业主管手册，在省建设委员会登记后，按其资质等级分别经省建设委员会或地（州、市）建设主管部门进行资质复核。取得资质复核证书后，方可办理在我省承包工程的许可证，并在当地工商行政管理部门办理营业执照，按规定在银行开户。
　　外省来我省提供建筑施工劳务的，除按有关规定办理外，还须由用工单位在省建设委员会办理登记。


　　第二十五条　本省建筑施工企业去省外承揽工程，须经省建设委员会核查办理出省手续。


　　第二十六条　建筑施工企业、构件厂、试验室应建立《营业管理手册》，记录本企业的承包业绩、经营活动和违章行为等。

第五章　收费办法及标准





　　第二十七条　建筑管理费收取办法和标准是：
　　（一）省属、省级有关部门所属和中央在我省的建筑施工企业按建安工作量的千分之一向省建筑管理站缴纳建筑管理费；各地（州、市）属等级建筑施工企业，按建安工作量的千分之二点五，其他建筑施工企业、零星建筑队和进入本地区的其他地（州、市）建筑施工企业、零星建筑队，按建安工作量的千分之三向地（州、市）建筑管理站缴纳建筑管理费；各地（州、市）收取的建筑管理费的百分之二十上缴省建筑管理站；
　　（二）外省建筑施工企业、零星建筑队和提供劳务的，分别向省建筑管理站和工程所在地（州、市）建筑管理站各缴纳建安工作量千分之六的建筑管理费；
　　（三）构件厂按年产值的千分之一点五（含质量监督费）向地（州、市）建筑管理站缴纳建筑管理费，地（州、市）收取的建筑管理费的百分之二十上缴省建筑管理站；
　　（四）试验室管理费由地（州、市）建筑管理站收取，收费标准：一级试验室年缴纳八百元；二级试验室年缴纳六百元；三级试验室年缴纳四百元。地（州、市）收取的管理费的百分之五十上缴省建筑管理站。
　　建筑管理费每年年终结算一次。
　　建筑管理费按建筑施工企业完成的建安工作量计取。其中百分之五十计入建设费用，百分之五十由建筑施工企业承担。外省建筑施工企业、零星建筑队的建筑管理费，全部由企业承担。
　　建筑管理费收入列入地方财政预算外资金管理，专户储存，专款专用。

第六章　处罚





　　第二十八条　违反本规定，有下列行为之一的，依据《甘肃省建筑市场管理条例》等规定给予行政处罚。法律、法规另有规定的，从其规定。
　　（一）申请资质等级时隐瞒实情、弄虚作假，或不按规定办理资质证书注销手续和年检的，给予警告，责令改正，可以并处一万元以下罚款；
　　（二）建筑施工企业无资质证书承包工程的，责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处一万元以上十万元以下罚款；
　　（三）超越经营范围承包工程的，责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处一万元以上十万元以下罚款，情节严重的暂扣或吊销资质证书；
　　（四）外省施工企业未按规定办理资质审查手续进入我省承包工程的，责令停止施工，没收违法所得，可以并处一万元以上十万元以下罚款；
　　（五）无资质证书从事构件生产、商品混凝土生产和试验活动的，给予警告，责令停止违法行为；可以并处一万元以上十万元以下罚款；
　　（六）伪造、涂改、转让、出卖资质证书的，给予警告，责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处一万元以上十万元以下罚款，情节严重的暂扣或吊销资质证书；
　　（七）肢解、倒手转包工程的，责令停止施工，没收违法所得，可以并处一万元以上二十万元以下罚款；
　　（八）未按标准进行施工、生产，造成质量安全事故的，给予警告，降低资质等级，暂扣或吊销资质证书的处罚，可以并处五万元以上二十万元以下罚款。


　　第二十九条　对违反本办法的主要负责人或直接责任人员，可依照国家有关规定由其主管部门给予行政处分；情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。


　　第三十条　当事人对建设主管部门或有关部门处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内向上一级主管部门申请复议。对上级主管部门的复议决定不服的，可在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉；也可以直接向人民法院起诉。

第七章　附则




　　第三十一条　本办法由甘肃省建设委员会负责解释。


　　第三十二条　本办法自发布之日起施行。