河南省信阳市人民政府


信阳市人民政府关于颁布《信阳市城市绿化实施细则》的通知

信政 〔2009〕 1号


各县、区人民政府，各管理区、开发区，市人民政府有关部门：

现将《信阳市城市绿化实施细则》予以颁布，请遵照执行。



二○○九年一月四日

信阳市城市绿化实施细则


第一章 总 则

第一条 为促进城市绿化事业发展，改善生态环境，增进人民身心健康，根据国务院《城市绿化条例》和《河南省城市绿化实施办法》等有关规定，结合信阳市实际制定本细则。

第二条 本细则适用于本市城市规划区内种植和养护树木花草等城市绿化的规划、建设、保护和管理。

第三条 市人民政府绿化委员会统一组织全市城乡绿化工作。城市园林绿化行政主管部门主管全市城市绿化工作。

县（区）人民政府园林绿化行政主管部门（以下简称城市绿化行政主管部门）负责本行政区域内的城市绿化工作。

在城市规划区内，有关法律、法规规定由林业行政主管部门等管理的绿化工作，依照有关法律、法规执行。

第四条 城市绿化建设应作为现代化城市建设的重要组成部分，纳入市、县（区）国民经济和社会发展计划。

第五条 各级城市绿化行政主管部门要加强城市绿化的科学技术研究，推广城市绿化新技术、新成果，发展立体绿化、垂直绿化，鼓励屋顶绿化，讲究植物配置。

第六条 绿化城市人人有责。城市中所有单位和有劳动能力的公民，都应履行义务植树或其他绿化义务。城市绿化推行谁主管谁负责、谁的区域谁负责、谁的产权谁负责的办法，主动完成各自承担的绿化任务。

任何单位和个人都有权制止损害绿化和绿化设施的行为。

第七条 对在城市绿化、美化工作中成绩显著的单位和个人，由市、县（区）人民政府给予表彰和奖励。

第二章 规划和建设

第八条 城市绿化规划应纳入城市总体规划，由城市规划部门会同城市绿化行政主管部门共同编制。

城市绿化行政主管部门应根据城市总体规划编制分期绿化建设方案并组织实施。

单位附属绿地的绿化规划和建设,由该单位自行负责,城市人民政府城市绿化行政主管部门应当监督检查,并给予技术指导。

绿化工程的设计施工必须由持有相应的资格证书单位承担。

凡规划确定的城市绿化用地不得改为它用。如确需变动规划时，应报原审批部门批准。

第九条 编制城市绿化规划应当从实际出发，充分利用原有的地形、地貌、水体、植被等自然和人文条件，合理布局，并应与城市建设、环境治理和文物古迹保护相结合。

第十条 城市绿化规划包括下列内容：

（一）总则 包括规划范围、规划依据、规划指导思想与原则、规划期限与规模等；

（二）规划目标与指标；

（三）市域绿地系统规划；

（四）城市绿地系统规划结构、布局与分区；

（五）城市绿地分类规划；

（六）树种规划；

（七）生物多样性保护与建设规划；

（八）古树名木保护；

（九）分期建设规划；

（十）规划实施措施。

第十一条 城市绿化规划应当合理设置公共绿地、居住区绿地、单位附属绿地、生产绿地及方便群众的游园、小绿地等，充分发挥城市绿地的环境效益、社会效益和经济效益。城市绿化应当注重层次、色彩和景观效果，并应突出地方特色。

第十二条 城市规划和建设必须按标准要求留足园林绿化用地面积。城市新建、改建、扩建工程及开发区、住宅区的绿地面积不低于总用地面积的35%；旧城改建区绿地面积不低于总用地面积的30%；市区干道绿地率不低于25%；次干道绿地率不低于20%。

第十三条 城市公共绿地、防护绿地、生产绿地的绿化，由城市绿化行政主管部门负责组织建设。新建、扩建、改建的居住区绿地和单位附属绿地绿化，由建设单位负责建设。现有居住区绿地和单位附属绿地的绿化，由居住区管理机构和所属单位负责建设，居住区绿地和单位的附属绿地的绿化建设，应当接受城市绿化行政主管部门的指导。

第十四条 城市新建、扩建、改建工程项目和住宅区开发项目，其基本建设投资中应安排绿化投资，绿化投资金额应根据建设项目的规模、性质确定，且绿化施工应根据建设项目的进度合理安排。

工程建设项目竣工验收应包括绿化工程。绿化工程竣工后，由城市绿化行政主管部门或者该工程的主管部门组织验收。

第十五条 城市规划和建设应合理安排地上、地下管线的位置和走向。地下管线应当按照有关规范与树木及其他绿化设施保持适当距离，必要时应采取保护措施。

电力、通讯、公用、市政等部门新建管线，园林绿化部门新种树木，应服从规划，本着后建让先种，后种让先建的原则相互协商，采取避让、错开等办法妥善解决。协商不成的，由城市人民政府裁定。

第三章 保护和管理

第十六条 城市的公共绿地、防护绿地、人行道及干道绿化带（含行道树）绿化，由市、县（区）城市绿化行政主管部门进行管理；单位管界内的防护绿地的绿化，按照国家有关规定和城市绿化管理部门的规定进行管理；单位自建的公园和附属绿地的绿化由该单位管理；居住区绿地的绿化由居住区管理机构负责管理；生产绿地由其经营单位管理。

第十七条 任何单位和个人都不得擅自占用城市绿化用地，占用城市绿化用地的应限期归还。因建设或特殊原困，确需临时占用城市绿地的，须经城市绿化行政主管部门同意，并按规定办理临时用地手续。临时占用城市绿地1000平方米以下的，由城市绿化行政主管部门审批；1000平方米以上的报省建设行政主管部门审批。

临时占用城市绿地应规定期限恢复原状。

第十八条 禁止下列损害城市绿化植物、绿地及园林设施的行为：

（一）损坏城市树木、花草、草坪或盗窃绿地设施的；

（二）在树下搭灶生火；

（三）在绿地内倾倒、堆放有害物品、垃圾或燃火、放牧的；

（四）擅自修剪或者砍伐城市树木的，在树木上架设电线、在绿地内停放车辆、在绿地内挖坑取土的；

（五）砍伐、擅自迁移古树名木或养护不善致使古树死亡；

（六）其他损害城市绿化及其设施的行为。

第十九条 任何单位和个人不得擅自砍伐、移植、修剪规划区内的树木。因建设或其他特殊原因需要砍伐城市树木，须报城市绿化行政主管部门批准，并按照有关规定补植树木或者采取其他补救措施。

建设单位经批准砍伐非本单位所有树木，应按照有关规定标准向权属单位补偿损失费。

第二十条 消防、市政、电信、供电等部门在遇到不可抗力的情况下，需要砍伐树木的，可以先行处理，但应当及时报城市绿化行政主管部门和绿地管理单位备案。

第二十一条 城市规划区内按照规划设置的绿篱、花坛、草坪、绿化植物及园林绿化设施，要严加保护，不经城市绿化行政主管部门同意不得擅自改变现状。

城市各类工程管线、交通设施施工时，确须砍伐、修剪城市树木的，应经城市绿化行政主管部门批准，由城市绿化专业人员统一进行，其费用由建设单位承担。

第二十二条 对城市古树名木实行统一管理，分别养护。城市绿化行政主管部门，应当建立古树名木的档案和标志，划定保护范围，加强养护管理。在单位管界内或者私人庭院内的古树名木，由该单位或者居民负责养护，城市绿化行政主管部门负责监督和技术指导。

严禁砍伐或者迁移古树名木，因特殊需要确需移植二级古树名木的，应当经城市园林绿化行政主管部门和建设行政主管部门审查同意后，报省建设行政主管部门批准；移植一级古树名木的，应经省建设行政主管部门审核，报省人民政府批准。

第四章 罚 则

第二十三条 违反本细则的，由城市管理行政执法局依据下列规定处理。

（一）违反本细则第十四条规定的，未按时完成绿化任务的，责令限期整改或采取其他补救措施。

（二）违反本细则第十七条规定的，责令恢复绿地原状，并处1万元以上3万元以下的罚款。

（三）违反本细则第十八条规定行为之一的，责令停止侵害，可以处100元以上2000元以下罚款；造成损失的，应当负赔偿责任。

（四）违反本细则第十九、二十条规定的，责令停止侵害并处以每株500元以上1000元以下的罚款；造成损失的，应当负赔偿责任。

第二十四条 对违反本细则的直接负责人或者单位负责人，可以由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十五条 城市绿化行政主管部门和城市绿地管理单位的工作人员滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊的，由其所在单位或者上级行政主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附 则

第二十六条 本细则自发布之日起实施。



论辩诉交易：在正义与效率之间

摘要：辩诉交易制度是被国外广为适用的一项刑事诉讼制度，从其诞生起，以其强大的生命力而成为一项重要的现代刑事诉讼制度。而我国能否借鉴或引进辩诉交易，一直是理论界和实务界探讨和争论的焦点。为此，本文从实证分析和比较的方法，来探析该制度的概念、实质及历史沿革，以及西方主要国家的辩诉交易制度，从现实需求及辩诉交易制度蕴含的价值内核，分析并主张我国引进该制度以及如何引进。
关键词：辩诉 辩诉交易 正义与效率

引言
效率与公正，是现代刑事诉讼中的两大目标。现代刑事诉讼在追求公正这一永恒价值目标的同时，越来越重视效率价值。公正与效率相互依存，相辅相成，已然成为现代刑事诉讼程序设计的两个基本价值目标。但同时，二者之间也存在一定的矛盾和冲突——在改革路径选择上存在目标设定优先序列的问题。我国自1996年修改刑事诉讼法以来，理论界和实务界就围绕刑事诉讼改革展开了诸多讨论。在刑事诉讼目标优先选择上存在争论。因此，本文拟立足近几年争议较多的辩诉交易制度进行分析探讨，用实证分析和比较的方法，以求能找到平衡现代刑事诉讼公平与效率二者的支点，更好地推进当代司法改革和现代法治建设。
一、辩诉交易制度的概念、实质及历史沿革
（一）辩诉交易制度的概念和实质
辩诉交易亦称诉讼协商、诉讼协议等，其是指检察官和被告人或其辩护律师在审判开始之前，就被告人的定罪和量刑问题进行协商和交易，检察官以降格指控或减轻量刑请求为有利条件，来换取被告人作有罪答辩的一种活动①。辩诉交易制度作为一个刑事诉讼程序在部分国家存在，始创于美国，以美国的刑事诉

① 法学权威著作《布莱克法律辞典》则将“辩诉交易”定义为：“辩诉交易是指在刑事被告人就较轻的罪名或者数项指控中的一项或几项作出有罪答辩，以换取检察官的某种让步，通常是获得较轻的判决或者撤销其他指控的情况下，检察民和被告人之间经过协商达成的协议。”
讼法律规定为典型。
作为一项司法制度，辩诉交易的实质在于，检察官以降格指控或减轻量刑为有利条件，来换取被告人作有罪答辩。交易一旦达成，被告人就自愿放弃了获得陪审团审判的机会，作为补偿，被告人基本上也可以得到检察官允诺的指控和量刑。辩诉交易的启动权由检察官掌握，但最终能否达成协议，关键取决于被告人的主观愿意。通常被告人的辩护律师在充分考察双方证据、检察官的能力及被告人可能面临的命运等因素之后，决定是否与检察官进行协商，以认罪的能力及被告人可能面临的命运等因素之后，决定是否与检察官进行协商，以认罪为被告人获得轻的控罪或较轻的量刑，同时也考虑尽快地结束被诉状态，以尽可能减轻被告人的精神压力和名誉、经济上的损失。
总之，辩诉交易的本质特征就是，在控辩双方自愿的基础上通过互惠的交易行为对各自的实体权利（力）进行处分，进而达到终止刑事诉讼活动的程序结果。
（二）辩诉交易制度的历史沿革
辩诉交易制度的雏形，最早出现于18世纪的英国。而在19世纪70年代初，美国康涅狄格州的一些刑事案件就已经开始出现辩诉交易。随后，资本主义经济蓬勃发展，犯罪率出现了惊人的增长，刑事案件成倍上升，案件积压严重。为了在有限的司法资源条件及时结案，辩诉交易制度得以广泛采用。但在早期，辩诉交易仍处于“地下状态”——其以自身强大的生命力在美国的司法体制中生根发芽、茁壮成长。直到19世纪，美国联邦最高法院在“布雷迪诉合众国”一案中，才正式确认了辩诉交易的合法性。
而在实在法上，美国在1974年对其《联邦刑事诉讼法规则》进行修改时，明确地将辩诉作为一项刑事诉讼法律制度确立了下来，从而使辩诉交易最终制度化和法典化。目前，辩诉以其强大的生命力占据了美国刑事诉讼的主要舞台，联邦各州约有90%的案件都是通过辩诉交易方式解决。很好地解决了当今美国犯罪率高、监狱人满为患，刑事诉讼程序花费惊人等现象。著名的“李久和泄密案”、“徐振东引渡案”，最终也都是通过辩诉交易来解决的。
辩诉交易滥觞于英国，在美国发展、确立、壮大。如今，随着现代人权观
念的进步和民主、科学诉讼的发展，辩诉交易已冲破两大法系的藩篱，为世界各主要国家所接受，成为现代司法体系中一项重要法律制度。
二、辩诉交易在西方：比较法的视角
（一）美国概况
辩诉交易制度，自1974年美国对其《联邦刑事诉讼法规则》修改之际被确立以来，在美国约有90%的刑事案件是通过辩诉交易制度解决的，经辩诉交易制度解决的刑事案件已占据了所受理刑事案件的大部分。在这里，虽然美国法律充分尊重辩诉双方的自愿交易，但这种讨价还价还必须在明确的规则之下进行。第一，检察官在提出辩诉交易之前，必须考察案件是否具有进行交易的适当性；第二，开庭时，法官一定要通过起诉认否程序，确认被告人是否自愿与理智；第三，被告人一旦作出有罪答辩，法官即可直接据此定罪量刑，不再举行复杂正规的审判程序；第四，法官一般不参与任何辩诉交易的协凋过程。法官如果审查认为辩诉交易有违宪法和法律，法官可以拒绝承认，并决定开庭审判。
（二）意大利概况
大陆法系国家移植辩诉交易制度，并结合职权主义审判特征，加以改造的典型例子，就是意大利的依法事人请求运用刑罚的程序。这是意大利1988年在其刑事诉讼法典中设置的一种新的程序。即在宣布开展第一审法庭审理之前，被告人和检察官可以要求法官按照双方协议的刑罚种类和标准适用替代性刑罚或者减轻财产利、监禁刑，法官即以判决的形式确认。这种程序进行的前提的：检察官已掌握充分的有罪证据，双方就被告人有罪这一点不存在争议。由于这一程序在很大程序上借鉴了美国的辩诉交易制度，因此，又被称为意大利式的辩诉交易程序。
意大利式的辩诉交易在借鉴美国辩诉交易的同时，又接合大陆法系国家的特点作了一些限制，1、只能对较轻微的犯罪案件适用，减刑后仍要判处两年以上的，不能适用这一程序。2、控辩双方不得就被告人的犯罪性质进行交易，更不能为减轻刑罚而降格指控。3、最高减刑幅度不能超过法定刑的三分之一。4、如果检察官不同意进行认罪交易，法官也可以直接接受被告人提出的适用刑罚的要求。法官也可以根据对书面材料的审查结论而宣布被告人无罪。意大利式的辩诉交易控辩双方的自由处置权受到一定限制，双方协商余地没有美国辩诉交易那么灵活。这既是对辩诉交易可能引起的负效应的一种规避，同时也是对职权主义审问式程序特征的保留。
（三）德国概况
德国在司法实践中也出现了类似辩诉交易的“诉讼协商”制度。除了检察官可以与辩护律师就降格指控或减轻量刑达成协议以换取被告人的有罪供述之外，法院也可以在开庭审查白领、毒品、税收、环境犯罪等复杂案件时，以量刑上的让步或撤销数罪中的一向指控来换取有罪供述。与意大利的改革始自立法不同，德国的“诉讼协商”制度创新来自于实践。目前，诉讼协商已在德国的刑事司法实践中广泛应用，通过最高审判机关的判例获得了非同寻常的认可，并已形成了交易的详尽规则。
（四）英国概况
20世纪70年以来的研究资料表明，在英国的刑事诉讼中，辩诉交易正在被广泛地实践。1、在侦查和审查起诉程序中，如果被告人同意有罪答辩，检察官可以减轻指控并不能建议法官施加特别的量刑，2、审判前或审判过程中，辩护律师也可以与法官之间交易。英国上诉院认可了这种交易并提供了指导，与法官交易时，辩护律师与检察官均应在场，一般来说，假如被告人作有罪答辩，量刑将减少1/4至1/3。不过，受到诸多限制，法院并不一定接受被告人的有罪答辩，而且量刑的幅度完全由法官决定，并没有美国那种完全意义上的辩诉交易。
（五）加拿大概况
加拿大也规定了辩诉交易程序。但它只适用于一定范围之内的罪，根据加拿大《刑事法典》第801条、787条的规定，所犯的罪在2000加元以下罚金，或6个月以下监禁，或者二者并处，才能适用辩诉交易程序。另外法院还审查是否基于最有利于被告考虑并不因此悖于公共利益。在这些诸多条件下，被告人一旦作出有罪答辩，可以对被告人不定罪，而从裁定免除其刑事责任。
（六）其他国家、地区概况
此外，法国、俄罗斯、日本、香港等国家和地区也先后在不同程度上借鉴和移植了辩诉交易制度。
“他山之石，可以攻玉”。从比较法的视角中，我们清楚地看到，辩诉交易制度以其简易、高效等优点纷纷被许多国家所仿效，根据本国国情确定了辩诉交易程序，在司法实践中发挥了越来越重要的作用。
三、我国对引入辩诉交易制度的探索
自2000年以来，我国法学界就比较广泛地开展了对美国实行的辩诉交易能否借鉴的研讨。2002年4月11日，黑龙江省牡丹江铁路运输法院在我国首次采用“辩诉交易”的形式，审结了一起故意伤害案①。自从《法制日报》报道后，更引起了法学界及司法界的广泛关注和争议。纷纷对我国现阶段应否和能否借鉴美国的辩诉交易展开激烈而理性的探讨与争论。为了探讨、论证辩诉交易制度之于我国现代法制建设的意义，中国法学会诉讼法学研究会刑事诉讼专业委员会，于2002年8月13—17日在贵阳召开年会。与会学者围绕2002年4月11日发生在黑龙江省牡丹江铁路运输法院的我国第一例适用辩诉交易案件，集中研讨了辩诉交易制度引入我国的必要性、可行性、以及具体制度设计等问题②。理论界主要形成了肯定说、否定说、缓行说三种观点，并发生了激烈的交锋。争议的焦点主要集中在以下三个方面：一是引进了辩诉交易提高了司法效率而是否是损害和牺牲了正义；二是国家权力和个人权利能否交易；三是我国目前的国情与刑事诉讼体制是否适宜引进辩诉交易制度。
（一）辩诉交易在提高司法效率的同时是否损害和牺牲了正义。
正义是司法的生命。“辩诉交易在美国从其产生之日起，就伴随着如潮的批评，公众普遍认为，辩诉交易是‘出卖’正义，有些被告钻法院承办案件超量的空子要软骨头的公诉人和法官减少对他们的指控或量刑。特别是辩诉交易明显而直接的影响是穷凶极恶的罪犯逍遥法外，因为法院没有审判他们，给他们量刑，把他们关起来。”③辩诉交易实现的是较高层次的公正，是相对的公正，而绝对的公正是不可能实现的。罗尔斯也指出：刑事诉讼程序也即这么一种程序。有罪必
罚，无罪开释，这是每个公正的社会都希望达到的公正结果。然而，无论我们如何设计程序规则，我们都不可能总是达到这么一个结果，现实中的司法程序总是难免带来些错误的裁判与判决。

① 郭毅：《国内辩诉交易第一案审结》，《法制日报》2002年4月29日。
② 陈光中：《辩析交易在中国》第1页。
③ [美]弗来彻：《公平与效率》，载宋冰编：《程序正义与现代化——外国法学家在华演讲录》，中国政法大学出版社1998版。
迟来的正义非正义，“正义的第二种涵义，也许是最普通的涵义——是效率。”①辩诉交易的内在价值追求是效率，即动态的公正。解决辩诉交易的关键在
于突破一个观念的误区：公正能否讨价还价？公正为实体公正和程序公正。判决的形成是一个实体公正经程序公正修正的过程。真正的公正既讲求确认的事实无误，更要讲求刑事责任追究的及时和迅速。“对刑事被告的延迟审问将会由于使之遭受命运的延期不确定性而陷入困境，而且这种延迟也会由于降低所有贴现率为正的人们的预期处罚成本而对社会产生不利影响。”②时间的消逝会消解刑罚对个体和社会公众的影响，导致人们法律信赖的动摇与对法律程序的失望。不兼顾效率的强求公正最终只能导致刑事司法机关不堪重负。我国自改革开放以来，由于市场经济因素的增加，社会中各种民事和刑事冲突纠纷急剧增加，社会对司法活动这种公共产品的需求量大大增加，而我国的司法制度由于经费、人员不足，早就无法满足这种迅速增加的社会需要，而成为资源稀缺③。现在问题严重的超期羁押现象，突出表现了许多案件无法得到公正而及时的处理。当下最紧迫的问题是解决刑事诉讼的效率问题。保证公正前提下对效率的高度容纳。追求效率也是为了正义。正是因为如此，最高法院把公正和效率作为二十一世纪人民法院工作的主题。
（二）国家权力和个人权利能否交易的问题。
对于该问题，笔者认为，我国已确立了普通程序简审，这就是一种程序上的交易。程序可以交易，实体为何不可以？而且辩诉交易所体现的理念具有积极的意义，即政府和个人的对抗，不是不可调和的，而是可以通过蕴涵平等价值理念的契约机制来协商解决。辩诉交易中蕴含的平等自由的契约观和传统的专权、专政相比，其特点就在于真正实现参与者的主动性，体现对人权的尊重。这对于改造我国强职权主义诉讼模式，革除传统刑事诉讼中专政与被专政、追究与被追
究的诉讼理念，构筑民主法制化刑事诉讼理念，具有极强的现实意义。
另外，现代刑法理论认为：“承认犯罪人有复归社会的权利，社会有使犯罪人复归社会的义务，把犯罪人改造成为新人，复归社会是真正的最高的人道主