行政监督与救济制度的新突破——《行政复议法》评介/马怀德

作者:法律资料网 时间:2024-06-16 16:17:43   浏览:8380   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
行政复议法评介:行政监督与救济制度的新突破

马怀德
内容提要
《行政复议法》是在《行政复议条例》基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善,也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。与复议条例相比较,行政复议法在四个方面取得了新进展和新突破:行政复议原则更加全面、准确;行政复议范围明显扩大;行政复议程序更加便民、公正、合理;进一步强化行政复议的法律责任。这些进展和突破对进一步完善行政复议制度,改革行政诉讼制度都具有极其重要的意义。
关键词 行政复议法 行政复议条例 行政监督 救济制度 新突破


1999年4月29日,九届人大常委会第9次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》。该法是在1990年国务院颁布的《行政复议条例》基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善,也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。为了全面了解这部法律的新意和特色,本文拟就行政复议法与复议条例相比较取得的新进展和新突破作一探讨。
一、行政复议原则更加全面、准确

根据《行政复议条例》的规定,理论界通常将行政复议的基本原则概括为合法、及时、准确、便民原则,合法性与适当性审查原则,不适用调解原则。①《行政复议法》对《行政复议条例》确定的复议原则进行了增删与调整,确定为合法、公正、公开、及时、便民原则,有错必纠原则,保障法律、法规实施原则,救济原则(司法最终原则)。很明显,《行政复议法》删去了准确原则,合法性与适当性审查原则,不适用调解原则,增加了公正、公开、有错必纠、保障法律法规实施以及司法最终原则。这一变化不仅反映出立法技术水平的进一步提高,而且也强调了公正、公开、有错必纠等原则在行政复议制度中的重要地位。

首先,过去《行政复议条例》确定的"准确原则"的内容实际上已经包含在"合法原则"中,复议活动力求准确是合法原则中认定事实清楚、证据确凿的题中应有之意,故无需再确定"准确原则"。

其次,合法性与适当审查原则的内容已在《行政复议法》第1条立法目的和第28条行政复议决定的条款中说明,况且它只是复议机关审理复议案件,作出复议决定时需遵循的准则,故在复议基本原则中亦无需单独列明。所以,《行政复议法》删除了该原则。

再次,不适用调解原则曾被视为一项独立的复议原则,列于《行政复议条例》第8条,但根据复议机关依法复议、职权法定的要求,如果《行政复议法》未授予复议机关调解的职权,就意味着复议机关只能按《行政复议法》规定作出有限的几种复议决定,当然不能进行调解,也不能以调解结案。更何况行政复议法和原来的行政复议条例都允许复诉申请人撤回复议申请,故而,将此项禁止性原则删除也在情理之中。

值得注意的是,《行政复议法》删除以上原则并不意味着上述原则表达的内容也一同被取消,而这些原则的基本含义已经明白或暗含在其他原则和法律条文中,无须单独列出。这一变化体现了立法者在运用立法技术方面的成熟与凝练,避免了重复与拖沓。
除删除几项原则外,《行政复议法》还增加了几项原则,从行政复议制度的需要看,这是必要可行的。

首先,增加了"公正原则"。公正原则是指复议机关在行使复议权时应公正地对待复议双方当事人,不能有所偏担。公正原则是行政法中普遍适用的原则。随着行政立法范围的扩展,越来越多的行政立法将公正原则确定为行政机关行使职权的根本原则,如《行政处罚法》就有规定。《行政复议法》之所以增加该项原则,其原因在于,行政复议与其他行政司法活动一样,除坚持合法原则上,还必须公允、合理、无偏私,特别在行政自由裁量权较大的情况下,必须公正复议,只有做到这一点,才能够保证复议制度真正取信于民,发挥其监督与救济的作用。

其次,行政复义法新规定了"公开原则"。所谓公开是指行政复议活动应当公开进行。从复议案件的受理、审理、决定都应公之于众,使当事人和社会各界,包括媒体充分了解行政复议活动的具体情况,避免暗籍操作导致腐败与不公正,增强公众对行政复议的信任度。《行政复议法》之所以增加该项原则还在于此前的《行政处罚法》已经规定了该原则,近年来执法司法实践中强调审判公开、检务公平、政务公开的呼声也日益高涨,使得公开原则成为行政程序中普通适用的原则。

再次,行政复议法还增加规定了"有错必纠原则"。有错必纠是指复议机关发现原行政机关行政行为错误违法的,必须及时予以纠正。有权机关发现复议机关及复议人员在行政复议中有违法违纪行为的,也必须及时纠正。防止违法行政、滥用复议权现象的发生,保证行政复议制度发挥其应有的作用。

此外,行政复议法还增加了一项"保障法律法规实施原则"。该原则要求行政复议活动不仅要纠正违法不当的具体行政行为,且要保障和监督行政机关行使职权,使有关的法律法规得到忠实的执行和落实。

最后,行政复议法增加的"司法最终原则",亦称"救济原则",它是指行政复议活动是行政机关内部层级监督与救济的重要方式之一,但不是最终的救济方式。当事人对行政复议决定不服的,除法律规定的例外情况,均可以向人民法院提起行政诉讼,人民法院经审理后作出的终审为发生法律效力的最终决定。该原则是确定行政复议与行政诉讼关系的重要准则。

综上,《行政复议法》规定的行政复议基本原则与《行政复议条例》相比,内容更加全面,重点更加突出,表达方式则显得十分凝炼,充分反映了行政复议固有的特点和作用,是对行政复议活动所遵循的基本准则的高度概括和抽象。
二、行政复议范围明显扩大

《行政复议法》与《行政复议条例》相比,最突出的一个特点就是明显扩大了行政复议的范围。根据《行政复议条例》不能受理的或立法未明确规定可以受理的行政复议案件,依照《行政复议法》可进入行政复议范围。行政复议法是通过两种方式扩大行政复议范围的:一是扩大复议机关受理的行政行为的范围;包括具体行政行为和抽象行政行为;二是扩大行政复议法所保护的公民、法人或其他组织的权利范围。
(一)进入行政复议范围的具体行政行为明显扩大

《行政复议条例》将复议机关受理的行政争议案件列举为九项,其中主要包括因行政处罚,行政强制措施,侵犯经营自主权行为,拒发许可证执照,拒不履行法定义务,拒不发放抚恤金,违法要求履行义务,其他侵犯人身权、财产权的具体行政行为引发的争议。同时,又列举了复议机关不予受理的四项行政行为引起的争议。《行政复议法》与《行政复议条例》相比,扩大了行政复议范围,主要表现在增加了几类可以申请行政复议的具体行政行为,扩张解释了几类可以申请复议的具体行政行为。《行政复议》扩充解释或增加的具体行政行为是:1.将行政处罚行为种类按《行政处罚法》作了扩充解释,增加了警告、没收违法所得、暂扣许可证、执照和几类处罚行为;2.增加了一条关于行政机关变更、中止、撤销许可证、执照、资质证、资格证引发的争议属于行政复议范围的规定;3.增加了行政确权行为属于行政复议范围的规定;4.增加了行政机关变更或者废止农业承包合同行为属于行政复议范围的规定;5.增加了行政机关没有发放有关费用属于行政复议范围的规定。这里有关费用包括社会保险金、最低生活保障费等;6.增加了对其他具体行政行为侵犯合法权益可以申请行政复议的规定。很明显按照《行政复议条例》的规定,对于上述行为是不能申请复议或未明确规定可以申请复议的,《行政复议法》将它们明确纳入行政复议范围是一个十分显著的变化,它将行政复议的监督和救济范围大大扩展了。

与此同时,《行政复议法》又进一步限制了复议机关不予受理的事项。《行政复议条例》规定复议机关不予受理的事项为四项,包括行政机关制定法规、规章及其他规范性文件的抽象行政行为;行政机关对工作人员的奖惩、任免决定等内部行政行为;行政机关对民事纠纷的仲裁调解或处理行为;国防外交等国家行为。《行政复议法》将四项不属于复议范围的事项修改为两项,并规定了救济途径,即对行政机关行为处分及其他人事处理决定可依法申诉,对行政机关对民事纠纷的调解或其他处理,可依法申请仲裁或向法院起诉。很显然,《行政复议法》取消了对抽象行政行为和国家行为不能申请行政复议的限制,从另外一个角度扩展了行政复议的范围。
(二)《行政复议法》启动了对抽象行政行为的监督审查权

《行政复议法》的颁布,标志着我国行政监督救济制度进入了一个新发展阶段,特别是关于抽象行政行为的审查制度,对于加强和完善我国行政监督救济制度具有重要而深远的意义。

抽象行政行为是行政机关针对非特定人制定发布的,对后发生法律效力并具有反复适用性和普遍约束力的规范性文件。②由于实施抽象行政行为的主体广、层次多,上至国务院各部委,下至乡镇政府都有权制定各类效力不一的"红头文件",因此,在实际生活中它们具有重要影响,是很多行政机关的执法依据。与此同时,由于行政机关实施抽象行政行为的程序少、监督弱,也带来了一系列群众反映强烈的问题,一些行政机关利用抽象行政行为乱收费、乱罚款、不仅严重破坏了法制统一,也损害了国家和公民个人的利益,成为人们深恶痛绝的"三乱"之源。其影响之大,涉及面之广,令人触目惊心。然而,长久以来,我国对此类文件监督却十分薄弱,现行的备案审查制度远远起不到有效的监督作用。相应地,因此类文件遭受损害取得救济也十分有限。这一现象严重影响了我国依法行政进程,破坏了法制的统一,已经到了非解决不可的时候。这次行政复议法规定,公民法人或其他组织在对具体行政行为申请复议时,如果认为具体行政行为所依据的规定(除国务院行政法规、部门、地方政府规章之外的各级行政机关的规范性文件)违法的,可以一并提出审查申请。复议机关有权处理的必须在30天内处理,无权处理的必须在7日以内转送有关部门,有权机关必须在60日内处理完毕。与以往《行政复议条例》及有关法律相比,这一规具有较强的操作性和实用性。首先,它直接赋予相对人对抽象行政行为要求审查的申请权,这种申请不同于申诉,也不同于建议,它能够产生一定的法律后果.即导致复议机关在规定期限内受理与转送该申请,审查并处理被申请的规定。解决了困扰我们多年的对抽象行政行为监督无法启动的难题。其次,它从法律上明确了复议机关或有权机关的审查职责。这一职责不同于信访或其他方式,而是必须在一定期限审查处理抽象行政行为的义务。不履行义务即构成失职,须承担一定的法律责任。最后,通过这种方式监督的抽象行政行为范围十分广泛,几乎襄括了除行政法规与规章以外的所有抽象行政行为,特别是将部委规章以外的规定也纳入审查范围,具有十分重要的意义。可以毫不夸张地说,行政复议法的这项规定,开了对抽象行政行为实施个案法定监督的先河,为今后行政诉讼制度的改革探索出一条新路。

当然,行政复议法的这项规定引发了一些新的问题,有待复议实践的进一步完善。特别是复议机关对抽象行政行为审查决定的性质及可诉性等问题仍需仔细研究。比如,国务院各部门及省政府的规定与规章应如何区别?复议机关和其他有权机关审查处理违法抽象行政
行为应适用什么程度,当事人又如何参与表达意见?复议机关撤销了某项抽象行政行为,是否意味着行政机关依据该抽象行为对其他人实施的具体行政行为也违法?如何纠正?因此遭受损失的能否要求赔偿?对复议机关或其他有权机关作出的有关抽象行政行为的结论有异议应如何处理?能否对此提起诉讼?所有这些问题,都是行政复议法实施前需要明确解释和研究的,正确处理好这些问题,必将有利地贯彻落实行政复议法关于审查抽象行政行为的规定,有利于遏制行政机关乱发文件的违法行为,真正发挥行政复议制度的监督与救济作用。

下载地址: 点击此处下载

许昌市人民政府关于印发许昌市实施安全生产工作“一票否决”暂行办法的通知

河南省许昌市人民政府


许昌市人民政府关于印发许昌市实施安全生产工作“一票否决”暂行办法的通知

许政〔2004〕8号

各县(市、区)人民政府,市人民政府各部门:

现将《许昌市实施安全生产工作“一票否决”暂行办法》印发给你们,请认真贯彻执行。



二OO四年二月二十四日



许昌市实施安全生产工作“一票否决”暂行办法



第一条 为了落实安全生产责任,防止和减少安全事故的发生,依据《中华人民共和国安全生产法》和《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》等法律、法规的规定,制定本办法。

第二条 安全生产工作“一票否决”,是指取消安全生产工作发生严重问题的责任单位和责任部门参与当年各类综合性先进(优秀)单位评比奖励资格,取消该单位和部门安全生产责任人参与当年先进(优秀)个人评比奖励和晋升工资资格。

第三条 有下列情形之一的,除依法追究有关责任单位、责任部门和责任人的法律责任外,对有关责任单位、责任部门和责任人予以“一票否决”。

(一)当年发生下列情形之一责任事故的机关、企业、事业单位:

1、发生死亡1人以上;

2、累计重伤3人以上;

3、一次直接经济损失30万元以上。

(二)所属范围内企事业单位当年发生下列情形之一的县(市、区)人民政府、有关主管部门:

1.煤矿、道路交通领域发生一次特大事故的。

2.除煤矿、交通运输以外的单位有下列情形:

(1)一次死亡3人以上;

(2)一次重伤或急性中毒10人以上;

(3)一次直接经济损失100万元以上。

(三)年度安全生产目标责任制考核不合格的县(市、区)、主管部门和企事业单位。

(四)市级以上人民政府及安全生产委员会挂牌整改的重大特大安全事故隐患,未能按期整改销案的责任单位及其主管责任部门。

(五)瞒报、漏报事故的责任单位及对所属单位瞒报、漏报事故负有失职、渎职责任的主管部门。

第四条 各级安全生产综合监督管理部门负责统计各类伤亡事故情况。市安委会组织对各县(市、区)人民政府有关主管部门年度安全生产目标责任制考核,提出实行安全生产工作“一票否决”的建议。伤亡事故统计情况、考核结果和“一票否决”的建议,应及时报告同级人民政府并通报同级组织、人事部门和纪检、监察机关。

第五条 各级综合性先进(优秀)单位和个人表彰奖励活动应将安全生产业绩纳入审查内容,活动组织部门应及时征求同级安全生产综合监督管理部门意见,对所评比推荐的先进(优秀)单位和个人名单中应予“一票否决”的单位和个人予以否决。

第六条 对瞒报、漏报事故而逃避安全生产工作“一票否决”的单位,依照《中华人民共和国安全生产法》追究直接责任人和单位主要负责人的法律责任,其当年已获得的先进(优秀)单位及个人荣誉称号,由原表彰奖励活动组织单位予以取消,并在全市范围内通报批评。

第七条 安全生产责任人职务变动后,发现在其原任职单位任职期间安全生产工作存在严重问题被实行“一票否决”的,对该安全生产责任人实行跟踪追究。

第八条 各级人事、行政监察和安全生产综合监督管理部门负责对本办法实施情况进行督促检查,对发现弄虚作假、违规操作、骗取荣誉的责任单位和责任人实行行政责任追究。

第九条 本办法所称事故,是指生产安全事故、火灾事故、交通安全事故、建筑质量安全事故、民用爆炸物品和化学危险品安全事故、特种设备安全事故以及其他安全事故。

第十条 本办法由市安全生产监督管理局(市政府安全生产委员会办公室)负责解释。

第十一条 本办法自印发之日起施行。


中华人民共和国水利部水文局和美利坚合众国内政部地质调查局地表水水文科学技术合作议定书

中国水利部水文局 美国内政部地质调查局


中华人民共和国水利部水文局和美利坚合众国内政部地质调查局地表水水文科学技术合作议定书


(签订日期1981年10月17日 生效日期1981年10月17日)
  中华人民共和国水利部水文局和美利坚合众国内政部地质调查局(以下简称双方),根据一九七九年一月三十一日在华盛顿特区签订的中华人民共和国政府和美利坚合众国政府科学技术合作协定,为促进在地表水水文科学技术领域的合作,达成协议如下:

  第一条 双方同意,在平等、互利和互惠的基础上进行交流和合作活动。

  第二条 双方同意,合作的领域可包括但不限于资料收集的站网的设计和业务、水文资料的自动存储和检索、水文和水力的分析技术、水文预报以及空间技术应用于水文和水资源等。

  第三条 双方同意,合作可采取下列形式:
  一、互派科学家、专家、代表团和交换科学技术情报;
  二、就双方感兴趣的课题开展合作研究,包括仪器设备的研制和安装,以及对所得数据的分析;
  三、联合组织科学会议、讨论会和讲座;
  四、双方同意的其他合作形式。

  第四条 根据本议定书进行的合作活动将视各方所能获得的经费和人力而定。关于上述活动的具体任务、职责和条件,包括支付费用的责任,应由双方逐项商定。

  第五条 本议定书所属活动,应在中美科学技术合作联合委员会的指导下进行,该委员会是按照上述科学技术合作协定建立的。
  为执行本议定书,双方应各指定一名代表负责确定合作的方向和范围并保证有效地进行合作和交流。双方代表或他们指定的协调人将通过通信联系,互相协商以确定合作活动和其他有关事宜。必要时,经双方同意,可举行会议,磋商执行本议定书的有关事宜。

  第六条 根据本议定书第三条,一方向另一方提供科学技术情报应是提供一方所确信的准确的知识,但提供一方并不向接受一方或任何第三方保证所提供的科学技术情报适合任何特定的用途或应用。

  第七条 由本议定书的合作活动所产生的科学技术情报,除本议定书第八条在附件中同意另作处理外,可按通常的途径和双方的正常程序提供世界科学界使用。

  第八条
  一、经双方同意的具体活动以及进行这些活动的条款,包括经费的安排,应列入本议定书的各附件内。新的合作项目将由双方代表经通信联系予以确认(见本议定书第五条),并将这种新的协议作为本议定书的附件。如附件的条款与本议定书的条款不一致时,应以议定书的条款为准。
  二、中华人民共和国水利部水文局应协调中国其他部门参与根据本议定书进行活动。美利坚合众国内政部地质调查局应协调美国其他部门和单位,包括但不限于商务部国家海洋大气局,参与根据本议定书进行的合作活动。所有部门参与本议定书的合作活动应受本议定书条款的制约。

  第九条
  一、双方同意,根据本议定书或附件交换具有保密性质的任何情报(如商业秘密和技术决窍,或任何一方要求承担保密义务的情报),应予以保护。根据本议定书第五条,双方指定的代表或他们指定的协调人通过协商作出采用上述情报的决定,或经双方同意另作处理。
  二、关于根据本议定书或附件所完成或构想的发明或发现,双方同意:
  (一)双方应在其本国内享有这种发明或发现的一切权利和利益,并应把有关上述发明或发现将要获得的专利或其他保护的情况通知对方。
  (二)任何一方经与另一方协商后,可在第三国寻求任何上述发明或发现的权利和利益。双方同意通过协商确定该项权益的合理分配。但对所获得的任何上述权利或利益必须发给另一方非独占的、不可撤消的和免交使用费的许可证。
  三、任何一方或根据协议与任何一方从事活动的任何单位,对根据本议定书或其附件所产生的著作,应按照本国的法律和规章获得版权。但应根据书面要求发给另一方出版、翻译和分发该作品的非独占的、不可撤消的和免交使用费的许可证。
  四、双方应按照本国的法律承担要求向其国民支付奖金和补偿费的责任。
  五、本条出现的其他问题或争议,应根据本议定书第五条由双方指定的代表或他们指定的协调人通过协商解决,或经双方同意另作处理。

  第十条 一方向另一方提供的任何设备的所有权在本议定书有效期间及期满后仍属提供方。设备所有权的任何改变应经双方同意。

  第十一条 本议定书自签字之日起生效,有效期为五年。经双方同意,本议定书可予以修改或延长。本议定书的终止并不影响根据本议定书在有效期内开始的项目的效力或期限。
  本议定书于一九八一年十月十七日在华盛顿特区签订,一式两份,每份都用中文和英文写成,两种文本具有同等效力。

  中华人民共和国水利部        美利坚合众国内政部地质
    水文局代表              调查局代表
     江 明              达拉斯·佩克
     (签字)               (签字)