审理和执行城市房屋拆迁案件如何实现
法律效果与社会效果的统一

杨 惠 红


城市房屋拆迁案件是当前人民法院行政审判的一个热点，也是一个难点，法院正确、及时的审理和执行房屋拆迁案件，对加快城市改造，促进经济发展、保障社会稳定，具有重要的意义。据中国房地产报报道，目前，在城市建设和房地产发展中，只要一拆迁就有纠纷，一有纠纷就有上访，甚至时有恶性事件发生。房屋拆迁工作政策性强，涉及面广，专业要求高，关系到被拆迁人的切身利益，处理不慎极易引起矛盾激化，影响社会稳定。因此，法院在审理和执行城市房屋拆迁案件中，如何从理论上正确理解，在实践中坚决贯彻法律效果与社会效果的统一，是摆在我们审判人员面前的一个重要课题。
一、法律效果和社会效果两者之间的关系和处理原则。
法律效果是通过法院的执法活动对社会生活产生的作用和影响，衡量法律效果如何，主要看法律作用的结果能否达到法律的预期目标。社会效果是通过法院的审判和执行活动，使法的本质特征得以体现，法的秩序、自由、正义、效益等基本价值得以实现，从而使执法的结果得到社会的公认。法律效果与社会效果都依赖于法院的执法活动得以现实，法院的执法活动是展现法律效果与社会效果的平台。
法律效果和社会效果是统一的，互为因果关系和互相包含的。因为社会效果即法的价值的实现，是立法的依据和驱动力，法律效果的实现，导致法的价值即社会效果的实现。因此，一个正确的裁判既要有良好的社会效果，同时也应该有良好的法律效果。任何两个效果相背离的裁判，都将是错误的裁判。正如肖扬院长所说的，损害法律效果的社会效果，实际上是经不起历史检验的，也不会得到人民群众的真正拥护和支持。
然而，法律是稳定的，社会是发展的。法律与社会的差异主要表现在，法律对社会关系只是一般调整，而不是具体调整。法律既不可能无所不包，立法者也不可能预见到一切可能发生的事情，加之成文法的滞后性等等，使得任何法律都存在缺漏和盲区。因此，法律在反映社会关系上具有一定的局限性。法官的职责和智慧是把两者有效地统一起来，在执法活动中，应当遵循立法本意、立法目的和法律原则，体现法的公正价值，遵循社会效果的价值取向，最终实现法律效果与社会效果的统一。
法律效果与社会效果统一的处理原则通常有以下三点：
（一）依法裁判，确保司法公正。 人民法院审理案件，以事实为根据，以法律为准绳。法律，包括实体法和程序法，是人民法院裁判的依据。公正既是法官在司法活动中对裁判结果的追求，同时，又是社会对司法活动及其结果的一种评价，因此，公正具有法律标准和社会标准。坚持法律标准，符合社会标准，是人民法院追求司法公正的最高标准、最高境界。作为一名法官，要做到裁判有充分的法律依据是最基本的，也是最低标准。在符合法律的前提下，裁判只有代表社会正义，反映社会主流，体现多数群众的意愿，才能有利于社会进步和经济发展，才是追求司法公正的真正意义所在。
（二）提高办案效率，维护法律尊严。效率问题，是肖扬院长提出的新世纪法院工作的重要主题。审判工作效率不仅反映了法律对法院审判期限的要求，更以其丰富的内涵反映出社会对法院裁判及时性的渴望。迟来的公正就是不公正，在市场经济条件下，更应树立“时间就是效益”的观念。很多当事人有“官司打得起，拖不起”的想法，反映出当事人对办案效率的期望。案件不能及时审判，会给当事人增加不必要的诉讼负担，案件不能及时审判，就是对当事人的不公正，案件不能及时审判，就会损害法律的尊严。追求司法效率与追求司法公正是一致的，法官判案如果不讲效率，即使最终依法作出合情合理的判决，社会对裁判的评价也会降低，法律效果与社会效果亦难以统一。
（三）树立全局观念，维护大局利益。审判工作必须为改革、发展、稳定的大局服务，这是社会主义制度下人民法院必须遵循的一条重要原则。人民法院只有牢固树立大局意识，紧紧围绕党和国家的大局开展审判工作，才不至于迷失政治方向，才能充分发挥审判职能，为改革、发展和稳定提供有力的司法保障。我们要充分认识审判工作为大局服务的重要性，牢固树立全局意识，努力提高为大局服务的自觉性与执法水平。充分发挥法院的调节、保护、规范等审判职能作用，有效运用司法手段，制裁违法行为，保护合法权益，化解社会矛盾，把不稳定因素消除在萌芽状态，努力实现审判工作的法律效果与社会效果的有机统一。?
二、审理和执行城市房屋拆迁案件如何实现法律效果与社会效果的统一
（一）把司法为民作为检验“两个效果”的标尺。司法为民是人民法院开展各项审判工作的出发点和落脚点，坚持“两个效果”的有机统一是司法为民这一指导思想的内在要求。人民法院审理和执行房屋拆迁行政案件，其法律依据是国务院《城市房屋拆迁管理条例》及地方规章和其他规范性文件，房屋拆迁管理自今尚未立法。法院在适用法律和具体操作方面存在诸多疑惑和分歧，为此，最高人民法院2002年底开始起草关于审理房屋拆迁案件的司法解释，但是，终因房屋拆迁案件情况复杂，司法解释至今尚未出台。法院在这样的一个执法环境和条件下，审理和执行拆迁案件，在法律规定不具体、不明确、有冲突的情况下，应当注重社会效果，力争将“两个效果”有机地统一起来，不能孤立办案，机械执法。应该把是否真正做到司法为民作为衡量案件质量的标准，作为检验法律效果与社会效果统一的标尺。
（二）树立正确的审判观念，实现“两个效果”的统一。行政审判的根本目的是保护公民的权利不受行政机关的非法侵害，行政审判的宗旨是保障管理相对人的合法权益，监督和支持行政机关依法行政。因此，人民法院在行政审判工作中，必须把维护公民权利放在第一位来考虑。2003年，我院受理了原告徐某诉被告宣城市建设委员会拆迁裁决一案，经审查，宣城市建设委员会对徐某要求原地回迁、回迁安置价位、附属物补偿等问题没有予以裁决或裁决有误，行政机关的具体行政行为损害了管理相对人的合法权益，法院遂判决撤销了宣城市建设委员会关于补偿安置部分的决定。经统计，我院判决结案的房屋拆迁案件中，撤销或改变被告不合法行政决定的案件占60％。通过裁判，保护了管理相对人的合法权益，缓解了行政机关与管理相对人之间的冲突和对立情绪，促进了行政机关依法行政，改善了干群关系，取得了良好的社会效果。
（三）发挥审判为经济发展、城市改造服务的职能作用，保障良好社会效果的实现。现行法律着眼公正的较多，考虑效率的相对较少。在审理房屋拆迁行政案件中，法律规定，行政机关申请人民法院强制执行拆迁裁决的期限，为裁决书送达之日起3个月后提出。房屋拆迁案件一般时间要求紧，如果少数被拆迁人不拆除房屋，将会影响城市建设，也给行政机关的行政管理带来诸多困难。因此，法院在处理行政机关或权利人申请先予执行的问题上，应坚持树立全局意识，服务意识，效率意识。2001年，我院受理了原告沈某诉被告宣城经济技术开发区管理委员会拆迁裁决一案，被告因征用土地曾与原告产生过矛盾，原告对被告的工作产生了抵促情绪，因而拒绝执行拆迁裁决，由于原告一户房屋未拆除，严重影响了我市“二环路”的建设进度，法院根据被告要求先予执行的申请，对原告的房屋进行证据保全后，依法强制拆除了原告的房屋及附属物，从而使“二环路”建设顺利进行，实现了城市改造的良性循环，法院的执法活动保护了公共利益，维护了社会秩序，促进了城市建设和经济发展，最终实现审判的法律效果和社会效果的有机统一。
（四）正确运用调解手段，有效化解诉讼矛盾。当前，在民事诉讼中，提倡“多调少判”。调解是双方当事人对自身冲突解决的自愿选择，调解结案是社会效果最好的结案方式。在复杂的案件审判中，“两个效果”难于统一时，调解是统一两个效果的最好途径。房屋拆迁行政案件中，涉及拆迁当事人之间的补偿安置问题，属于平等主体之间民事纠纷。而行政诉讼的性质，决定了法院的裁判结果是维持或是撤销行政裁决。不管法院如何判决，拆迁当事人之间的民事争议均未得到解决，法院裁判后，往往是案了事未了，拆迁当事人之间矛盾依然存在。对此，法院始终坚持以调解为主，通过民事纠纷的处理达到解决行政争议的目的。法院在调解过程中，针对拆迁中普遍存在的“补偿机制不合理” 这一焦点，着重做拆迁人的工作，说服其在补偿安置方面适当予以让步，对被拆迁人，法院则深入、细致地做法制宣传工作，客观、准确地了解被拆迁人的思想动态，注意把握在执法的每一个环节上做调解工作。如我院在审理湖州市房地产开发公司宣州分公司申请先予执行李某拆迁裁决一案中，法院两次主持拆迁当事人调解，并通过基层组织协助做调解工作，均未成效，法院决定依法强制执行。由于李某年纪较高，家境贫寒，周围群众对李某表示同情，对法院工作表示不理解，为了使法院的工作得到多数群众的赞同，为了减轻贫弱者的经济损失，法院再一次给当事人提供一次协商的机会，慑于法律的威严，在强制执行现场，拆迁当事人终于达成了补偿安置协议。据统计，房屋拆迁行政案件经法院调解，拆迁当事人之间达成补偿安置协议后而结案的，结案率达94％。通过调解处理，拆迁双方当事人都满意，化解了诉讼矛盾，消除了不稳定因素，法律效果和社会效果得到了有机的统一。
房屋拆迁案件是涉及社会稳定的敏感案件，鉴于目前相关法律、法规滞后与不足，法院在审理和执行拆迁案件过程中，要注意积累经验，注重调查研究，要建立、健全交流渠道。作为一名行政审判人员，我们要通过学习与交流，不断提高执法水平，为加快城市改造，促进经济发展，保障社会稳定提供更可靠的法律保障。



国家电力公司


国家电力公司印发《关于加强城市电网建设改造工程管理的规定》的通知
国家电力公司




各电力集团公司，各省（自治区、直辖市）电力公司：
为进一步规范和加强城市电网建设改造工程的全过程管理，确保工程安全、质量与进度，有效降低工程造价，实现达标投产，提高投资效益，国家电力公司组织制订《关于加强城市电网建设改造工程管理的规定》，经各电力公司等有关单位讨论、修改，现印发施行。请各省（网）电力
公司按照国家电力公司《关于加快城市电网建设改造的若干意见》和本规定以及有关标准、要求，结合本地区城网建设改造的实际情况，制定实施办法，切实贯彻执行，并报国家电力公司核备。

关于加强城市电网建设改造工程管理的规定
加快城市电网（以下简称城网）建设改造是国务院加快基础设施建设的组成部分，具有重要意义。为贯彻落实国务院《关于加强建设项目管理确保工程建设质量的通知》精神，进一步规范和加强城网建设改造工程的全过程管理，确保工程安全、质量与进度，有效降低工程造价，实现达
标投产，提高投资效益和工程管理水平，特制定本规定。
一、明确责任加强城网建设改造工程管理
国家电力公司负责公司系统城网项目选定、项目立项和项目投资计划安排、以及城网工程质量与进度的监督、管理。各省（网）电力公司负责城网建设改造项目的规划、可研前期工作和工程质量、进度。要成立领导小组，明确组织管理机构和职责，认真贯彻国家有关文件规定要求，积
极争取政府部门支持，加强城网建设改造工程全过程管理。要建立、完善城网建设改造工程管理办法。要建立城网项目档案和城网工程进度及质量月报制度，反映工程前期工作、执行“五制”、资金到位、形象进度、设备及安装质量，以及工程管理等情况，及时总结、推广经验。要严格按
照建立现代企业制度的要求及《公司法》的规定，规范权利与义务，各有关方面要充分尊重项目法人的地位及意见，保障项目法人的权益。
二、城网建设改造工程实施要坚决贯彻执行“五制”
1．项目法人责任制
各省（网）电力公司为所辖城网建设改造工程的项目法人，要履行城网项目法人责任；各地（市）供电企业是实施当地城网项目的责任人；并明确工程的设计、施工、工程监理、招投标和竣工验收各个环节具体负责人，相应履行保证工程安全、质量与进度，控制工程造价等责任。要加
强工程检查，深入了解现场，指导、促进城网工程顺利进展。要制定工程管理、投资管理、招投标、工程监理和安全、质量管理办法；并贯彻实施。
2．项目投资资本金制
城网建设改造工程的资本金统一由项目法人筹集安排。按照国家规定，项目自筹资金（资本金）一般不少于项目动态总投资的20％。
省（网）电力公司用于资金的主要资金来源有供电工程贴费、公司税后收益、折旧、中央电力建设基金、按规定程序盘活存量资产取得的产权交易收入以及符合国家规定的可用资金等。省（网）电力公司必须保证不少于60％的自有资金用于电网建设与改造，当前应满足用于城网建设
改造工程的需要。
城网建设改造过程中，应保证项目资本金按工程进度及时到位，并促进银行贷款如数按时到位，保障工程进度。
3．招标制
城网建设改造项目实行工程设计、施工、设备采购招标投标制。省（网）电力公司应建立、健全招标组织实施机构。对城网项目35ＫＶ及以上建设工程的设备（装置性材料）采购实行统一招标管理；对35ＫＶ及以上建设工程（含35ＫＶ以下配网建设改造工程一次设备数量多的）
相同的设备（材料）原则上采取“同类打捆”、“集中分批”的方式通过公开招标或邀请招标统一组织采购；要坚持货比三家，择优选择。一般情况下，招标，邀请招标的单位在三家及以上，要严格按照规定程序，聘请有设备成套资质、有经验的机构或专家资质人员5人及以上分技术组、
商务组进行评标、定标。招标程序及招标文件可参照《电力工程建设招标文件范本》（电综〔1997〕607号）及原部颁发的有关规定。对220ＫＶ及以上建设工程的设计、施工实行招标或邀请招标确定承包方；对110ＫＶ及以下建设工程的设计、施工，原则上在省电力公司内实
行邀请招标、议标方式确定承包方。对改造工程（包括数量不多的设备采购或具体设计、施工）可因地制宜采取议标或指定或委托承包单位。
4．工程监理制
应严格加强工程监理。35ＫＶ及以上建设工程应实行工程监理。工程监理单位通过议标或邀请招标确定；项目法人与监理单位应签订合同，明确监理内容、范围和各自的职责、义务。监理单位要全面行使好监理职能，要坚持做好监理记录。项目法人对监理单位、人员实行责任追溯制
度。
5．工程项目管理合同制
应加强合同管理。签订工程实施的各项合同，严格合同考核。以合同的形式确定相互的关系。按照国家有关规定及电力行业有关概预算管理规定、定额标准、技术规范等，结合工程实际情况合理确定工程质量、安全、工期要求、合同价格、履约保证和违约责任等。城网项目法人与受委
托的实施单位，应签订内部考核合同。设计合同、施工合同、监理合同、重大设备监造、运输、设备（材料）采购合同，应按照我国经济合同法规签订。
三、认真做好城网工程设计及年度计划的编制
城网建设改造工程原则上贯彻基本建设程序，纳入国家基本建设计划管理。在国家批复城网项目可行性研究后，应深入做好工程初步设计，方案优化，严格按批复内容组织实施。工程设计审查后确定概算列入年度计划，并进一步做好施工设计。应结合城网规划和城市发展建设、城市经
济发展和城乡居民用电实际需求，设备等市场价格及企业经济承受能力，确定年度工程规模和动态资金总额，编制年度计划。要按照国家有关要求，及时编制、报送城网建设改造工程年度计划建议。城网建设改造工程年度计划的编制、上报、下达及调整比照目前大中型基本建设项目程序办
理。
四、城网建设改造工程应积极采用国产设备
城网工程设备（装置性材料）应采用性能合格、运行实绩良好的国产设备（材料）。设备（装置性材料）的选型、采购必须坚持国家现行标准和行业标准；产品经鉴定合格、经有资格质检中心检验通过。要遵循社会主义市场经济原则，综合考虑可靠质量、合理价格及优质服务，防止地
区或部门不正当干涉投标、采购工作，避免垄断、保护落后的行为。
五、切实加强资质管理
城网建设改造工程招标过程中，对设计、监理、建筑安装、设备（装置性材料）供应等投标单位的资质必须按相应专业要求的资质标准严格审查，不得随意降低资质要求。对重大设备、重要设备宜组织质量监造。凡是发生重大质量问题的单位应取消其投标资格。
六、要加强资金及电价管理
城网建设改造工程要做好项目资金的概算、预算和竣工决算管理，建立城网工程专项帐户，专款专用。概算、预算编制、竣工决算管理，要结合城网建设改造工程的特点，遵循基本建设的规范、规定和技改管理办法，严格控制工程造价。35ＫＶ及以上建设工程取费按照原电力部颁新
预规执行基建序列取费标准；10ＫＶ及以下其他国家未制定取费标准的工程由各省（网）电力公司参照国家规定的定额和地方取费标准自行规定取费标准，并报国家电力公司核备。严禁将城网专项资金挪用于购置与城网工程无直接关系的设施或消费。要执行工程分期付款制度，加强工程
付款方式与尾款的管理。改造工程完工后及时进入资产管理。要加强统计分析，做好技术经济、投入产出效益分析工作。要按照国家电力公司关于城乡电网改造电价问题的有关规定，加强城网工程全过程的电价管理工作，并及时向国家电力公司报告、反映电价落实情况。
七、要认真执行工程标准并实行工程达标投产
城网工程竣工后，要结合城网建设与改造工程的特点，严格按有关标准及时组织竣工验收。新建工程竣工验收参照原电力部颁《输变电工程投产达标考核办法（试行）》制定城网工程的相应实施细则办理有关手续。改造工程也要做好验收，记入档案。
八、严格工程审计和执法监察
各项目法人要建立、健全城网工程审计办法，依法进行工程审计和执法监察。要强化城网建设改造的审计监督，实施全过程的审计监督；要严把工程开工前审计、工程建设过程中审计和工程竣工决算审计三道关。做到不符合开工条件的项目不批准开工；违章、违规、与制度不符的应坚
决纠正、处理；未经竣工决算审计的项目不办理竣工验收手续。各项目法人加强自律、自检、自查，保证各城网建设改造项目按程序、按标准、高质量、高水平、安全高效地建成投产。
各省（网）电力公司应结合本省（直辖市、自治区）实际情况制定实施办法，贯彻执行。并报国家电力公司备核。



1998年12月7日