民事诉讼撤诉论

周茂东


民事诉讼的结案方式有判决、调解和撤诉三种。撤诉结案是现代民事诉讼发展的趋势，强调民事诉讼的合作性，减少民事诉讼的对抗性，在民事诉讼当事人中间提倡、贯彻诚实信用原则，代表了当今人们对民事诉讼模式的追求，已成为许多国家司法改革的目标和实践。撤诉不但能够反映当事人的和解精神，也能反映当事人对诉讼前景的理智判断，从而使诉讼既能够满足当事人“讨个说法”的愿望，又不至于因诉讼而陷入不可自拔的境地。
一、撤诉的含义和法律基础
撤诉是指当事人在宣判前自动向法院撤回诉讼请求的诉讼活动。广义上，包括原告撤回对被告的诉讼请求，被告向原告撤回对被告的反诉，第三人撤回与案件有关的诉讼请求等。其中，根据撤回请求的内容，又可将撤诉分为部分撤诉和全部撤诉。根据诉讼程序的不同，又可分为起诉之后撤回起诉和上诉之后撤回上诉。狭义上，撤诉是指原告(上诉人)申请撤回对被告(被上诉人)的全部诉讼请求从而要求人民法院终结已开始的诉讼的情形。在不存在被告(被上诉人）反诉情况下，狭义的撤诉通常会直接导致诉讼的终结，因此，它是民事诉讼的结案方式之一。这也是本文所要论述的。
撤诉是诉讼活动中处分原则的具体体现。我国《民事诉讼法》第13条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。”
二、撤诉的分类
从我国《民事诉讼法》的有关规定分析，根据不同的标准，我们可以把撤诉划分为以下几种：
第一、根据撤诉是否由当事人主动提出，可将其划分为申请撤诉和按撤诉处理。前者是指当事人主动向受诉人民法院提出撤诉申请，不再要求人民法院对案件继续进行审判，它是当事人对自己诉讼权利的积极处分；后者是指受诉人民法院依照法律的明确规定，针对当事人的某些行为(绝大多数表现为不作为)，比照当事人申请撤诉的情况来对案件作出处理，这通常被视为当事人对自己诉讼权利的消极处分。
第二、根据撤诉所处审级的不同，可将其划分为撤回起诉和撤回上诉。前者发生于第一审程序，其效果仅仅是导致第一审程序的完结；后者发生于第二审程序，其效果不仅是导致第二审程序的完结，而且意味着当事人对第一审裁判在事实上的接受。
第三、根据撤诉的诉讼主体不同，可将其划分为原告撤回起诉、被告撤回反诉、有独立请求权的第三人撤回参加之诉。这三种性质不同的撤诉均只能发生于第一审程序。
我国《民事诉讼法》在“第一审普通程序”这一章中，仅对狭义的撤诉(包括申请撤诉和按撤诉处理)作了简要的规定。
三、撤诉的表现和实质
原告起诉的目的在于解决纠纷。但在开庭审理之前，这种纠纷都是拟制的。原告中途自动撤诉，要么是其诉请的纠纷得到了解决，要么是其所主张的纠纷并不存在，要么是其提出的请求缺乏法律基础。由于情况不同，撤诉的表现也有所不同。通常有以下两种。
第一、当事人和解撤诉，即当事人通过庭前或庭审接触，自动就有关争议达成庭外和解协议，即原被告达成以实体争议的有效解决为原告撤诉条件的和解方案，原告撤诉是双方所有和解协议的一部分，原告限期向法院撤回起诉，从而使程序问题和实体问题一起获得解决。这种解决方式不会留下“后遗症”，做到了“案撤事了”。这样，原告通过撤诉不但达到了起诉的目的，也更能体现和解精神，可谓两全其美。在实践中，这种情况在撤诉中居多。
和解撤诉的实质是当事人对诉讼的和解，因此是一种包含诉讼成分的契约，是诉讼契约。它不仅体现了处分原则的精神，也符合私法自治原则的要求和民事诉讼解决纠纷的目的是一致的，值得称道、提倡。
第二、原告“单方”撤诉，即原告因证据不足或诉讼请求存在偏差或不当而撤诉。这一直是原告撤诉的重要原因。目前，最高院《民事诉讼证据的若干规定》(以下简称《规定》)关于举证时限和举证责任的明确规定，增加了当事人的诉讼风险。《规定》实施后，原告因感到自身证据不足、胜诉无望而撤诉的情形有所增加。另外《规定》关于当事人增加、变更诉讼请求应当在举证期限届满前进行的要求，也是引起当事人撤诉的原因。当事人的诉讼请求是贯穿于整个民事诉讼过程中的一条主线。它决定了原告举证的范围，被告提供反证的范围，以及法院审理的范围。但由于法律规定的细密，民事诉讼案由的相对确定性，加之当事人诉讼能力的局限，当事人对诉讼案由的选择有时并不确切、准确，导致举证没有针对性，往往出现有理说不清，在庭审中发现“文不对题”、“此路不通”。但碍于《规定》的要求，原告既不能在举证期限届满后更不能当庭变更诉讼请求，这时撤诉往往是原告的明智选择。
“单方”撤诉的实质是单方面终结诉讼的行为，有其积极一面，也可能存在消极的一面。积极的一面是：原告对有关事实或法律有了正确的认识。原告对起诉中的拟制纠纷充满主观偏见，通过诉讼接触，对其所主张的某一事实或某一法律关系形成了正确的了解和理解，从而使原被告之间的法律关系被重新确立，即回到“天下本无事”的情形。就此来讲，以撤诉告终的诉讼活动的目的已经实现，即澄清了一些关系。可见，民事诉讼所要解决的民事纠纷不仅包括真实的法律纠纷，也包括当事人所拟制的纠纷。可能存在的消极一面是：这种撤诉有一些并没有触动当事人所争议的法律关系。此时，尽管原告撤诉后可以使其诉权得以保留——他可以在进一步收集证据后重新起诉，也可以在改变诉讼请求后起诉，但这毕竟不符合民诉法公正、效率地解决纠纷的目的。故类似这样的撤诉在实践中不值得提倡。除非原告真正证据不足，否则，这种现象如果是因为《规定》的实施而增多是不正常的。这可能反映出我们的诉讼指导不力：一是举证指导不够有力，不符合《规定》第3条关于“促使当事人在合理期限内积极、全面、正确、诚实地完成举证”的要求；二是在帮助当事人明确所争议的法律关系方面的释明义务履行不到位(见《规定》第35条)。
四、撤诉的条件
(一)申请撤诉的条件
《民事诉讼法》第131条第1款规定，宣判前，原告申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。在我国的民事诉讼中，原告申请撤回起诉，应当同时符合以下条件：
1、原告申请撤回起诉，必须以书面或者口头方式向受诉人民法院提出内容明确的申请。申请撤诉是当事人行使处分权对自己的诉讼权利加以处分的具体体现，故需有内容明确的意思表示，才有可能产生相应的法律效果。
2、原告申请撤回起诉，必须基于自己真实的意思表示。所谓基于自己真实的意思表示，是指申请撤回起诉必须是原告主动、自愿所为，而不能是被动、违心所致。因此，任何人(包括审判人员)既不得强迫或者变相强迫原告撤回起诉，也不得说服、动员原告撤回起诉。
3、原告申请撤回起诉的目的必须正当、合法。依照处分原则的要求，当事人的处分行为必须在法律规定的范围内实施方为有效。因此，原告申请撤回起诉亦须以正当、合法为前提。也因如此，原告撤回起诉的申请并不会当然地产生撤诉的效果，而需由受诉人民法院进行审查，并在此基础上裁定是否准许原告撤回起诉。
4、原告撤回起诉的申请最迟应在受诉人民法院宣告判决前提出。不论是当庭宣判，还是定期宣判，均应如此。这样既可使原告有较为充分的斟酌时间，慎重地适时实施撤诉行为，同时又可避免因原告于宣判后再提出撤诉申请而损及受诉人民法院所作判决的严肃性和权威性。因为判决一经宣告，即便尚未发生法律效力，非经法定程序，亦不得随意撤销。
接到原告撤回起诉的申请以后，受诉人民法院应当依法进行审查(重点是审查原告申请撤诉的目的是否正当、合法)。经过审查，如果认为其申请符合上述所有条件，人民法院即应作出裁定，准许原告撤回起诉；经过审查，如果认为其申请所应符合的条件有所欠缺，尤其是撤回起诉后将会导致对法律的规避或者损害国家、集体利益或他人的合法权益时，则应作出裁定，不准许原告撤回起诉。
此外，依照有关司法解释的规定，如果原告有违反法律的行为需要依法处理的，受诉人民法院也可裁定不准许其撤回起诉。
(二)按撤诉处理的概念及其具体适用
所谓按撤诉处理，是指受诉人民法院依照法律的明确规定，针对原告等的某些行为，比照申请撤诉的情况来对案件作出处理。按撤诉处理的法律效果与申请撤诉的法律效果完全相同。
根据《民事诉讼法》第129条和有关司法解释的规定，在以下几种情况下，受诉人民法院可以按撤诉处理：
1、原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。这是因为，在前述两种情况下，已足以显示原告意在以此放弃其所提起的诉讼，故受诉人民法院也无必要继续对案件进行审理。
2、原告应当预交而未预交案件受理费，受诉人民法院应当通知其预交，通知后仍不预交或者申请缓、减、免交未获人民法院批准而仍不预交的，裁定按自动撤诉处理。
3、无民事行为能力的原告的法定代理人，经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，可以比照《民事诉讼法》第129条的规定，按撤诉处理。
4、有独立请求权的第三人经受诉人民法院传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以对该第三人比照《民事诉讼法》第129条的规定，按撤诉处理。
应当注意，在以上诸种情形下，大多为“可以”按撤诉处理，而非“应当”按撤诉处理，更非“必须”按撤诉处理。因此，在审判实践中，遇有上述情形时，除第2种情形外，不应简单轻率地一概按撤诉处理，而应慎重从事，区别对待，以是否有利于全面维护当事人的合法权益为标准来具体决定是否按撤诉处理。另据有关司法解释的规定，依法可以按撤诉处理的案件，如果当事人有违反法律的行为需要依法处理的，受诉人民法院亦可不按撤诉处理。
五、撤诉的法律效果及优越性
(一)撤诉的法律效果
仅就狭义的撤诉而言，对其法律效果，应从以下两个方面加以把握：
第一，通常来讲，不论是原告申请而得到受诉人民法院裁定准许的撤诉，还是按撤诉处理，其直接的法律效果都只是导致本案诉讼程序的完结，对原告所主张的实体权利并无任何影响。但是，就原告自身而言，如果其同时明确表示放弃此前主张的实体权利，则另当别论。不过，明确表示放弃此前主张的实体权利，已经超出了撤诉本身的原有含义。应当注意，在被告此前已经提起反诉的情况下，原告撤回起诉的直接法律效果只是导致本诉程序的完结，反诉程序不受影响，应当继续进行；但是，在有独立请求权的第三人此前已经提起参加之诉的情况下，原告撤回起诉的直接法律效果，不仅导致原诉程序的完结，而且也使参加之诉无所依托而同时完结，在这种情况下，有独立请求权的第三人作为另案原告，原案的原告和被告作为另案被告，诉讼另行进行。
第二，原告撤回起诉以后，通常被视为自始未起诉， 因此其仍然有权提起诉讼。我国《民事诉讼法》第111条第(5)项规定：“对判决、裁定已经发生法律力的案件，当事人又起诉的，告知原告按照申诉处理，但人民法院准许撤诉的裁定除外”。所谓“除外”，即不受此限而可以再次起诉。与此同时，有关司法解释也对这一问题作了正面的诠释：当事人撤诉或者人民法院按撤诉处理以后当事人以同一诉讼请求再次起诉的，人民法院应予受理。当然，再次起诉应以撒诉时没有一并放弃实体权利的主张为前提。
此外，有学者认为，撤诉的法律效果除以上两个方面以外，还应当包括诉讼时效期间的重新开始计算，也即认为从受诉人民法院裁定准许撤诉之日起，诉讼时效重新开始。其实，由于撤诉之后被视为自始即未起诉，因此诉讼时效期间不应重新开始计算，而应继续进行。
(二)撤诉结案的优越性
对当事人而言：一是使当事人早日从纠纷中解脱出来，提前结案，减少讼累，使当事人能够集中更多的精力搞好生产。二是能节约诉讼开支。如法院减半收取诉讼费，最终减少了当事人的诉讼费负担。
对法院而言，一是缩短办案周期，减轻文书的撰写工作量，从而提高办案效率。二是缓解执行压力。在许多撤诉案件中，原告撤诉通常以和解协议其他内容的执行为前提，原告撤诉便意味着“执行”结束。这对法院工作的全局来讲是不可忽视的。
六、撤诉结案的“经验之谈”
撤诉结案虽然取决于当事人的处分权，但往往包含着法官的创造性工作，是法官积极解决当事人纠纷的过程。下列经验是可以借鉴的：
第一，在接触案件后，应加强对当事人进行必要的诉讼指导，除促使其积极诉讼外，也使当事人对其诉讼前景有权衡的余地。
内蒙古自治区人民政府


第169号


　　《内蒙古自治区信息化促进办法》已经2010年1月6日自治区人民政府第1次常务会议审议通过，现予公布，自2010年4月1日起施行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　自治区主席　


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一○年一月二十七日


内蒙古自治区信息化促进办法



　　第一章总则


　　第一条为了规范信息化建设和管理，促进信息化发展，根据有关法律、法规的规定，结合自治区实际，制定本办法。


　　第二条自治区行政区域内的信息化发展规划与项目建设、信息资源开发利用、信息技术推广应用、信息产业发展、信息安全保障等活动，适用本办法。


　　第三条信息化发展应当遵循统筹规划、资源共享、深化应用、保障安全的原则。


　　第四条旗县级以上人民政府信息化主管部门负责本行政区域内信息化的指导、协调、监督和管理工作。
发展改革、科技、公安、财政、保密、通信等部门按照各自职责做好信息化促进工作。


　　第五条旗县级以上人民政府应当加强对信息化工作的领导，将信息化发展纳入国民经济和社会发展规划，建立健全信息化工作领导协调机制，采取相应措施，推动现代信息科技开发和技术创新，鼓励信息化人才的培养和引进，开展信息化知识的宣传、普及与教育，促进信息化发展。


　　旗县级以上人民政府应当根据实际情况安排信息化发展资金，用于推动和引导信息化发展。


　　第六条旗县级以上人民政府对在信息化促进工作中取得突出成绩的单位和个人，应当给予表彰和奖励。


　　第二章信息化发展规划与项目建设


　　第七条自治区人民政府信息化主管部门应当会同有关部门，根据国家信息化发展规划、自治区国民经济和社会发展规划，编制自治区信息化发展规划，报自治区人民政府批准后实施。


　　旗县级以上人民政府信息化主管部门应当会同有关部门，根据自治区信息化发展规划、本行政区域国民经济和社会发展规划，编制本行政区域的信息化发展规划，报本级人民政府批准后实施。


　　第八条旗县级以上人民政府信息化主管部门应当会同有关部门，根据本行政区域信息化发展规划，编制本行政区域电信网、广播电视网、计算机网等公共信息基础设施建设规划，由本级人民政府将其纳入城乡规划。


　　新建、改建或者扩建公共信息基础设施，应当符合信息化发展规划的要求，避免重复建设。


　　第九条使用或者部分使用财政性资金建设的信息化工程建设项目，投资主管部门在审批或者核准前，应当会同同级人民政府信息化主管部门组织专家对项目进行评审，信息化主管部门应当根据信息化发展规划提出意见。


　　第十条从事计算机信息系统工程的设计、施工、监理的单位，应当按照国家规定取得相应的资质，并在其资质等级范围内开展业务。


　　计算机信息系统工程的建设单位，应当选择具有相应资质的单位设计、施工和监理。


　　第十一条财政投资为主的信息化工程项目，应当由旗县级以上人民政府信息化主管部门会同有关部门或者组织专家定期进行绩效评估。评估结果应当作为考核信息化工作的重要依据。


　　第三章信息资源开发利用


　　第十二条旗县级以上人民政府应当组织有关部门建立和完善人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和地理空间基础信息库、宏观经济数据库等公共信息资源库，推动基础信息资源的开发利用。


　　第十三条自治区人民政府信息化主管部门应当会同有关部门制定和完善自治区基础信息资源开发标准和目录体系，引导信息资源的合理开发利用。


　　第十四条旗县级以上人民政府应当加强蒙古语言文字信息资源的开发利用。


　　第十五条旗县级以上人民政府信息化主管部门应当会同有关部门建立健全政府信息资源交换机制，实现政府信息资源共享。


　　各行政机关、事业单位、社会团体和其他公共服务单位应当按照职责分工，向本级政府信息平台及时提供有关信息。


　　第四章信息技术推广应用


　　第十六条旗县级以上人民政府信息化主管部门应当建立健全信息技术推广应用体系，编制信息技术推广应用指南，明确推广应用目标和重点领域，并组织实施重点推广应用项目。


　　第十七条旗县级以上人民政府应当加强电子政务工作，建立和完善统一的电子政务网络平台，积极推行办公业务的网络化、无纸化、移动化，促进跨地区、跨部门信息系统的互联互通、业务协同和信息共享，推动政务信息公开，提高行政效能。


　　第十八条交通、气象、环保、科技、教育、医疗卫生、社会保障和公用事业等社会公共服务单位应当准确、及时、全面地提供与群众生产生活相关的信息服务，逐步应用信息技术开展业务。


　　第十九条旗县级以上人民政府应当制定企业信息化发展指南，鼓励企业在生产、经营和管理等方面广泛应用信息技术，促进技术进步和产业升级，推进信息化和工业化融合，推进高新技术与传统工业改造结合。


　　第二十条旗县级以上人民政府及其有关部门应当在科学技术、技术改造、农业发展等专项资金中安排一定比例的资金，用于引导和扶持相关领域信息技术的推广应用，并对农村牧区偏远地区给予支持。


　　第二十一条旗县级以上人民政府应当加强农村牧区信息基础设施建设和信息化培训，建立农村牧区信息综合服务体系，推进农村牧区信息化，为农民生产生活提供市场、科技、教育、卫生等信息服务。


　　第二十二条旗县级以上人民政府应当积极引导企业和个人利用信息网络从事商务活动，逐步建立和完善信用服务、安全认证、在线支付和物流配送体系，促进电子商务的发展。


　　第五章信息产业发展


　　第二十三条旗县级以上人民政府应当根据信息化发展需要，制定相关政策措施，定期向社会公布具有自主知识产权的电子信息产品及软件产品目录指南，引导信息产业发展。


　　第二十四条旗县级以上人民政府应当逐步建立和完善信息产业投资机制，培育和发展信息技术转让和知识产权交易市场，鼓励境内外企业、其他经济组织和个人投资信息产业。


　　第二十五条旗县级以上人民政府应当对信息产业重点项目给予扶持，引导和支持促进信息产业的发展。


　　第二十六条从事电子信息产品设计、制造、软件开发的，应当按照《中华人民共和国标准化法》的有关规定组织生产和开发。


　　第二十七条从事电子信息产品制造、软件开发、信息服务的，按照国家有关规定，在投融资、政府采购、税收、出口等方面，享受有关优惠政策。


　　第六章信息安全保障


　　第二十八条旗县级以上人民政府应当加强对信息安全的信息共享与通报，建立信息安全预警和应急处理机制，提高信息系统的安全防御和处理信息安全突发事件的能力。


　　公安、国家安全、保密、信息化、通信等有关部门按照各自职责做好信息安全保障工作。


　　第二十九条信息化系统建设，应当遵守国家有关安全、保密规定。


　　信息安全系统应当与信息工程同步规划、同步建设、同步验收、同步运行。


　　第三十条自治区实行信息网络和信息系统安全等级保护制度。


　　信息网络和信息系统的主管单位或者运营单位应当根据国家有关规定，确定本单位信息网络与信息系统的安全保护等级，并进行相应的安全系统建设。


　　第三十一条自治区实行信息网络和信息系统安全风险评估制度。


　　信息网络与信息系统的运营、使用单位应当定期进行信息安全风险自评估，也可以委托具有信息安全检测资质的检测机构进行评估。评估报告应当报其主管部门备案。


　　关系国计民生、社会稳定的基础信息网络和重要信息系统的信息安全风险评估，应当按照国家有关规定办理。


　　第三十二条基础信息网络和重要信息系统的主管单位或者运营单位应当建立健全信息安全责任制，应当充分考虑灾难备份建设，制定信息网络与信息安全应急预案，保证信息网络与信息系统安全运行。


　　第三十三条任何单位和个人不得利用信息网络与信息系统从事危害国家安全，扰乱公共秩序，损害公民、法人或者其他组织的合法权益，危害信息网络和信息系统安全，以及散布、传播违法信息等活动。


　　第七章法律责任


　　第三十四条违反本办法第十条第一款规定，从事计算机信息系统工程的设计、施工、监理的单位，未取得相应资质和超出资质等级范围内从事计算机信息系统工程设计、施工或者监理的，由信息化主管部门责令改正。


　　第三十五条违反本办法第十五条第二款规定，各行政机关、事业单位、社会团体和其他公共服务单位未及时向本级政府信息平台提供有关信息的，由上一级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。


　　第三十六条旗县级以上人民政府信息化主管部门和其他有关部门的国家工作人员在信息化工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第三十七条本办法自2010年4月1日起施行。