河北省人民政府


河北省人民政府关于印发《河北省固定资产投资项目核准实施办法》和《河北省固定资产投资项目备案管理办法》的通知

　　　冀政〔2005〕32号 2005年4月18日

　　各设区市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门：

　　现将《河北省固定资产投资项目核准实施办法》和《河北省固定资产投资项目备案管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。省政府有关部门要按照职能分工，抓紧调整修订本部门涉及固定资产投资项目管理的行政许可条件、程序和期限，并及时向社会公布。

　　河北省固定资产投资项目核准实施办法

　　第一章　总　　则第一条　为适应完善社会主义市场经济体制的需要，进一步推动投资体制改革，根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)和《国家发展和改革委员会企业投资项目核准暂行办法》(第19号令)，制定本办法。

　　第二条　根据国务院《政府核准的投资项目目录(2004年本)》，制定《河北省政府核准的投资项目目录(2004年本)》(以下简称《目录》，附后)。

　　《目录》所列投资项目实行核准制，各级人民政府发展改革部门为同级政府的投资主管部门，负责固定资产投资项目的核准管理工作。

　　第三条　企业投资建设实行核准制的项目，应当按照国家有关要求编制项目申请报告，并报送发展改革部门。发展改革部门应依法进行核准，并加强监督管理。

　　第四条　外商投资项目和境外投资项目的核准办法另行制定，其他各类企业在河北省行政区域内投资建设《目录》内核准项目按本办法执行。

　　第二章　项目申请报告的内容及编制

　　第五条　项目申报单位应向发展改革部门提交项目申请报告。凡按规定应报国家发展改革部门核准的项目，需提交申请报告一式5份，项目申请报告应由具备甲级工程咨询资质的机构编制；应报省及以下发展改革部门核准的项目，需提交申请报告一式3份，项目申请报告应由具备相应资质的工程咨询机构编制。

　　有关工程咨询机构要对编制的项目申请报告的真实性负责。

　　第六条　项目申请报告应包括以下主要内容：

　　(一)项目申报单位情况；

　　(二)拟建项目情况；(三)拟建项目招标方案；(四)建设用地与相关规划；(五)资源利用和能源耗用分析；(六)生态环境影响分析；(七)经济和社会效果分析。

　　第七条　项目申报单位在向发展改革部门报送申请报告时，需根据国家法律法规的规定附送以下文件：(一)城市规划行政主管部门出具的建设项目选址意见；(二)国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；(三)环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；(四)根据有关法律法规应提交的其他文件。

　　第八条　项目申报单位要对所有申报材料内容的真实性负责。

　　第三章　核准程序

　　第九条　省管企业投资建设应由省发展改革部门核准的项目，可直接向省发展改革部门提交项目申请报告；其他企业投资建设应由省发展改革部门核准的项目，由项目所在地设区市发展改革部门提出初审意见，报送省发展改革部门。

　　国务院有关行业主管部门隶属单位投资建设应由国务院有关行业主管部门核准的项目，可直接向国务院有关行业主管部门提交项目申请报告，并附上省发展改革部门的初审意见。

　　国家计划单列企业集团和中央管理企业投资建设应由国家发展改革部门核准的项目，可直接向国家发展改革部门提交项目申请报告，并附上省发展改革部门初审意见；其他企业投资建设应由国家发展改革部门核准的项目，应经省发展改革部门提出初审意见，报送国家发展改革部门。

　　需设区市发展改革部门核准的项目，在提交项目申请报告时，应附上项目所在县(市)发展改革部门初审意见。

　　第十条　发展改革部门收到项目申请报告后，应在5个工作日内完成预审。申请材料不齐全或者不符合有关要求的，发展改革部门应向项目申报单位出具《项目申请报告预审意见书》，一次告知项目申报单位，要求项目申报单位澄清、补充相关情况和文件，或对相关内容进行调整。申请材料齐全的，发展改革部门应向项目申报单位出具《项目申请报告受理通知书》。

　　第十一条　发展改革部门在受理核准申请后，如有必要，应在4个工作日内委托有资格的咨询机构进行评估。

　　接受委托的咨询机构应在发展改革部门规定的时间内提出评估报告，并对评估结论承担责任。咨询机构在进行评估时，可要求项目申报单位就有关问题进行说明。

　　第十二条　发展改革部门在进行核准审查时，如涉及其他行业主管部门的职能，应征求相关部门的意见。相关部门应在收到征求意见函(附项目申请报告)后7个工作日内，向发展改革部门提出书面审核意见。逾期没有反馈书面审核意见的，视为同意。

　　第十三条　对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，发展改革部门在进行核准审查时应采取适当方式征求公众意见。对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。

　　第十四条　发展改革部门应在受理项目申请报告后20个工作日内，做出对项目申请报告是否核准的决定并向社会公布，或向上级发展改革部门提出初审意见。由于特殊原因确实难以在20个工作日内做出核准决定的，经本机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应及时书面通知项目申报单位，说明延期理由。

　　发展改革部门委托咨询评估、征求公众意见和进行专家评议的，所需时间不计算在前款规定的期限内。

　　第十五条　对同意核准的项目，发展改革部门应向项目申报单位出具《河北省固定资产投资项目核准证》及副本。对不同意核准的项目，应向项目申报单位出具不予核准决定书，说明不予核准的理由，并抄送同级相关部门和下级发展改革部门。

　　第十六条　项目申报单位对发展改革部门的核准决定有异议的，可在法定期限内依法提出行政复议或行政诉讼。

　　第四章　核准内容及效力

　　第十七条　发展改革部门主要根据以下条件对项目进行审查：(一)符合国家法律法规；(二)符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准、城市总体规划和土地利用总体规划；(三)符合国家宏观调控政策；(四)地区布局合理；(五)未影响我国经济安全；(六)合理开发并有效利用了资源；(七)生态环境、自然和文化遗产得到有效保护；(八)未对公众利益特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。

　　第十八条　项目申报单位凭《河北省固定资产投资项目核准证》(副本)，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、统计登记、水资源、文物保护、设备进口和减免税确认等手续。

　　第十九条　《河北省固定资产投资项目核准证》及其副本由省发展改革部门统一印制，在项目竣工验收之前实行年审制度。发展改革部门主要审查企业是否按照核准文件进行建设。对符合条件的项目，发展改革部门应在7个工作日内办理年审手续。没有经过发证机关年审或两年内没有开工建设的项目核准文件自动失效。

　　第二十条　已经核准的项目，如需对项目核准文件所规定的内容进行调整，项目单位应及时以书面形式向原项目核准机关报告。原项目核准机关应根据项目调整的具体情况，出具书面确认意见或要求重新办理核准手续。

　　第二十一条　对应报发展改革部门核准而未申报的项目，或者虽然申报但未经核准的项目，以及没有办理年审的项目，国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、证券监管、外汇管理、安全生产监管、水资源管理、海关等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。

　　第五章　法律责任

　　第二十二条　发展改革部门及其工作人员，应严格执行国家法律法规、规章和本办法的有关要求，不得变相增加核准事项，不得拖延核准时限。

　　第二十三条　发展改革部门的工作人员，在项目核准过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第二十四条　咨询评估机构及其人员，在评估过程中违反职业道德、造成重大损失和恶劣影响的，应依法追究相应责任。

　　第二十五条　项目申请单位以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段取得项目核准文件的，发展改革部门应依法撤销对该项目的核准。

　　第二十六条　发展改革部门要会同城市规划、国土资源、环境保护、银行监管、安全生产等部门，加强对企业投资项目的监管。对于应报政府核准而未申报的项目、虽然申报但未经核准擅自开工建设的项目、未按项目核准文件的要求进行建设的项目，以及没有经过原核准机关年审的项目，一经发现，相应的项目核准机关应立即责令其停止建设，并依法追究有关责任人的法律和行政责任。

　　第六章　附　　则

　　第二十七条　省发展改革部门负责组织建立全省固定资产投资项目信息管理制度，并对投资项目核准制度的执行情况进行监督检查。下级发展改革部门应当按照投资项目信息管理制度的要求，及时、准确地向上级发展改革部门报送投资项目核准的信息情况。

　　各级发展改革部门应向同级统计部门和行业主管部门提供项目信息，加强对全社会固定资产投资的动态监测，做好有关信息的汇总、分析和发布工作，正确引导投资方向，为投资者提供高效优质的服务。

　　第二十八条　事业单位、社会团体等非企业单位投资建设《河北省政府核准的投资项目目录(2004年本)》内的项目，按照本办法进行核准。

　　第二十九条　本办法由河北省发展和改革委员会负责解释。

　　第三十条　本办法自发布之日起施行。此前发布的有关企业投资项目审批管理的规定，凡与本办法有抵触的，均按本办法执行。

　　　　　　　　　　“裁量收缩理论”在国内司法实践中的运用
　　　　　　　　　　　　　　　　　——以行政复议案例为基础的整理

　　　　　　　　　　　　　　　作者：韩思阳

　　【摘要】国内部分法院已有意无意地运用裁量收缩理论作出裁判，行政复议领域的张成银案与彭淑华案是其中的代表。两案作为典型案例可能已对下级法院的裁判产生了影响。裁量收缩理论并非万能，其优势在于可以迅速修补僵化的立法、避免曲解现有立法，可以仅通过个案约束裁量权，而非通过立法整体性地取消裁量权。其劣势在于其作用仅限于控制裁量权层面，且易导致司法权的过度扩张。


　　法律规范为行政执法预先留有决定空间，此即行政裁量。但在特定条件下，行政机关的裁量权可能被限制，甚至“收缩至零”，此即德国法上的“裁量收缩理论”。目前在我国，行政法理论对其有所借鉴，但立法层面并未明确涉及。值得注意的是，国内的部分法院已经在有意无意地运用该理论作出裁判。本文以整理行政复议领域的若干案例为基础，试图管窥裁量收缩理论在我国司法实践中的运用现状，并以此为基础，分析运用该理论时可能存在的某些普遍性问题。

　　一、提出问题：复议机关是否享有裁量权

　　《行政复议法》第10条第3款：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”《行政复议法实施条例》第9条第1款：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”从文义上看，是否通知第三人参加复议属于复议机关的裁量权，并非法定职责。实际上，复议法和复议条例的这种规定也为之后的大部分地方性法规、规章所遵循。[1]如果再进一步从立法原意角度探究，答案也是同样的。[2]国内大部分学者并未对复议机关是否应通知第三人参加复议问题进行探讨，或者说并未将其“问题化”。[3]少数学者认为第三人是否可以参加复议取决于复议机关的批准，即复议机关没有必须通知第三人参加复议的法定职责。马怀德教授认为：“根据《行政复议法》第10条第3款的规定，第三人‘可以’参加行政复议，而非必须参加行政复议。一般情况下，第三人如果申请参加复议，行政机关应当准许；如果第三人未主动申请，但行政复议机关认为其应当参加的，可以通知其参加，……”[4]也有认为第三人参加复议是法定权利，无需复议机关批准。袁明圣、罗文燕教授认为：“我国原《行政复议条例》第27条规定，同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，经复议机关批准，可以作为第三人申请参加复议。但现行《行政复议法》中则没有‘经复议机关批准’这一规定。这种修改实际上体现的一个改变是：第三人参加行政复议是他的法定权利，毋需行政复议机关的批准。”[5]还有的主张，通知第三人参加复议是复议机关的法定职责，复议机关对此并无裁量权。[6]

　　以上分歧表明，复议机关是否享有通知第三人参加复议的裁量权这个问题，并非可以遽下结论。各种观点的优劣，暂不予置评。本文感兴趣的是，实践中有些法院是运用裁量收缩理论解决该问题的。

　　二、裁量收缩理论在行政复议案例中的运用

　　案例研究的对象是包括裁判文书及背景资料在内的综合资源还是裁判文书本身，学界大致分成两派。一种观点认为案例研究的对象不能仅局限于裁判文书，而应结合主审法官个人的思维过程、案例的内卷、该案的裁判背景等作综合评价。另一种观点认为案例研究的对象应仅限于裁判文书，因为多数公众只能依公布的裁判文书解读案例，故对公众产生效力的就仅限于裁判文书所传达出的信息。也即，案例的裁判文书也就等于案例本身。本文采用后一种观点。也许法官在作出裁判时并未有意运用裁量收缩理论，但如果裁判文书的内容符合该理论的构成要件，就可视为运用了该理论。

　　（一）典型案例之一：张成银案

　　裁量收缩理论在行政复议案件中的运用，最典型的莫过于张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议案。该案中，二审法院认为：“行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。本案中，复议机关审查的对象是颁发鼓房字第1741号房屋所有权证行为，复议的决定结果与现持证人张成银有着直接的利害关系，故复议机关在行政复议时应正式通知张成银参加复议。”[7]

　　学者们提及该案时，多从“正当程序原则在司法实践中的运用”角度进行解读。[8]实际上该案也是法院运用裁量收缩理论的一个范本。在德国法上，“裁量意味着行政机关可以在不同的处理方式之间选择。但是在具体案件中选择余地可能压缩到一种处理方式。也就是说，只有一种决定没有裁量瑕疵，其他决定均可能具有裁量瑕疵，行政机关有义务选择剩下的这种决定。这种情况称为‘裁量压缩至零’或者‘裁量收缩’。”[9]裁量收缩理论最为关键的部分是启动要件，即何种情形下需要收缩裁量。台湾学者李建良将裁量收缩理论的内容概括成“主轴、支轴、回轴”，其中的主轴和支轴就是裁量收缩的启动要件。主轴包括所涉法益的重要性、危害法益的强度和严重性，支轴包括基于平等原则和信赖保护原则所构成的行政自我约束。[10]在德国法上，裁量收缩可以从基本权利以及其他宪法规定中推导出来。[11]因此可以认为，裁量收缩的启动要件主要是行政法基本原则与公民基本权利对行政权所构成的约束。

　　如果行政复议案件符合以上一个或几个裁量收缩的启动要件，那么复议机关的裁量权就应当受到限制，特殊情况下甚至会收缩至零，即复议机关应当通知第三人参加复议。从这个角度看张成银案，我们就对二审裁判有了新的理解。“行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议”，可理解为法院认可了复议机关的裁量权。“但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时”，可理解为法院指出本案存在启动裁量收缩的一个要件，即复议机关需受正当程序原则约束。[12]“应当专门听取利害关系人的意见”，可理解为裁量收缩的结果，即收缩至零，复议机关已无裁量权，应通知第三人参加复议。因此该案可看作裁量收缩理论在行政复议类案件中的经典运用。

　　（二）典型案例之二：彭淑华案

　　值得注意的是，该案并非孤例。在彭淑华诉浙江省宁波市北仑区人民政府工伤行政复议案中，二审法院认为：“行政复议制度，作为一种争讼制度，一种权利救济制度，应当贯彻正当程序原则。行政复议原则上采取书面审查办法，在书面审查办法不足以保护行政相对人的合法权益时，应当听取行政相对人（利害关系人）的意见。行政复议机关拟作出对利害关系人产生不利影响的行政复议决定，应当通知利害关系人参加行政复议，行使复议权利。行政复议机关未履行通知义务，属于程序违法。自由裁量行为是指法律规范授权行政主体在符合立法目的和法律原则前提下，自主采取相应措施，做出裁断的行为。行政自由裁量的边界是体现立法目的和法律原则的法律规范。北仑区政府认为，是否通知彭淑华参加行政复议，并听取意见是其自由裁量的范围，该主张是对自由裁量权的扩大理解。”[13]对本案的关注一般也集中在正当程序原则在司法实践中的运用上。其实本案也属于在行政复议类案件中运用裁量收缩理论的适例。法院认可了复议机关的裁量权，即“原则上采取书面审查办法”。随后以“对利害关系人产生不利影响”为由限缩裁量权，本质上也是在用正当程序原则约束裁量权。最终结果是裁量权收缩至零：复议机关“应当通知利害关系人参加行政复议”。之后法院还特别提到了“体现立法目的和法律原则的法律规范”对自由裁量权的限制。这也与裁量收缩理论的要求一致。行政法上有“合义务的裁量”或“受法律约束的裁量”这样的要求，裁量收缩理论实际上是该要求的一种体现。

　　（三）其他案例

　　张成银案载于《最高人民法院公报》，彭淑华案载于《中国行政审判案例要览》，两案都属于典型案例，具有一定代表性。但其他相关的行政复议案例是否皆如此，仍存有疑问。运用“北大法意”所提供的“关联案例”功能，笔者查阅了该数据库所能提供的涉及行政复议第三人问题的所有10个案例，这10个案例的裁判理由大致可以分为三类：认可复议机关裁量权的同时运用裁量收缩理论；认可复议机关裁量权的同时未运用裁量收缩理论；否认复议机关享有裁量权。

　　（四）基本结论

　　第一，裁量收缩理论已在我国司法实践中发挥一定作用。彭淑华案载于2010年的《中国行政审判案例要览》第1卷，其对之后的司法实践有何影响尚待观察。张成银案公布于《最高人民法院公报》2005年第3期。此前的案例都没有运用裁量收缩理论，之后的案例除了黄文春案之外，都运用了该理论。这当然可能只是一种巧合，但也可能是由于张成银案的公布引导了之后的司法实践。不管如何，裁量收缩理论已在我国司法实践中、特别是行政复议领域的司法实践中发挥一定作用。

　　第二，目前裁量收缩理论的启动要件主要集中于正当程序原则层面。张成银案与彭淑华案的启动要件大体一致，即复议决定可能对第三人产生不利影响，该要件本质上属于正当程序原则的约束。其他案例中，谢织国案的启动要件是复议决定可能因此而事实不清、证据不足。除此之外，文艳案与广州市茶?蚺┐逍庞蒙绨傅钠舳????堑谌?擞氡桓匆榫咛逍姓?形?忻飨缘睦??叵担?靡??局噬弦彩粲谡?背绦蛟?虻脑际?Ｆ渌?咐?牟昧渴账跗舳???氲湫桶咐???嗨啤Ｕ庵窒嗨埔沧糁ち饲笆龉鄣悖毫礁龅湫桶咐?锌赡芏灾?蟮乃痉ㄊ导???擞跋臁?br>
　　三、裁量收缩理论之外的另一种方案

　　目前有关复议第三人的法律规定过于僵化，法院运用裁量收缩理论判案可看作是对立法不足的一种修补。但这并非唯一的完善之道。既然立法存在问题，那么修正制度就是另一种可行的方案。从笔者目前所掌握的材料来看，目前大多数国家和地区的立法没有就复议机关是否应当通知第三人参加复议进行区别规定。[14]唯一的例外是我国台湾地区。台湾地区的“诉愿法”第28条规定，诉愿参加有两种形态，一种为任意参加，即该条第1项规定的“与诉愿人利害关系相同之人，经受理诉愿机关允许，得为诉愿人之利益参加诉愿。受理诉愿机关认有必要时，亦得通知其参加诉愿。”另一种为必要参加，即该条第2项规定的“诉愿决定因撤销或变更原处分，足以影响第三人权益者，受理诉愿机关应于作成诉愿决定之前，通知其参加诉愿程序，表示意见。”[15]

　　（一）任意参加

　　任意参加之要件有三：（1）参加人须与诉愿人利害关系相同；（2）须为诉愿人利益而参加；（3）须经受理诉愿机关准予参加，或由受理诉愿机关依职权命其参加。[16]任意参加的制度设计来源于台湾地区“行政诉讼法”第44条规定的辅助参加制度，[17]而后者又取材于日本行政事件诉讼法第23条第1项。[18]这种辅助参加制度的特点，除前述三个要件外，还有两点：（1）辅助参加并不要求参加人之权利或法律上利益因案件结果而受到影响，仅需有法律上的利害关系即可。（2）辅助参加人并非案件当事人，案件结果对其不生效力。[19]辅助参加制度的特点说明，辅助参加人是在非常广的范围内进行界定的，如果将其与民事诉讼法上的无独立请求权第三人作比较的话，那么前者的外延要远大于后者。