福建省湖里区人民政府


厦湖府〔2003〕98号
湖里区人民政府关于印发规范性文件制定程序规定和规范性文件备案规定的通知


禾山镇政府，湖里、殿前街道办事处，区直各办、局：


　　《湖里区人民政府规范性文件制定程序规定》和《湖里区人民政府规范性文件备案规定》已经区政府常务会议审议通过，于2004年1月1日正式实施，现印发给你们，请认真遵照执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　湖里区人民政府规范性文件制定程序规定


　　第一章　总则


　　第一条　为使我区规范性文件的制定程序更加科学化、规范化、制度化，保证规范性文件质量，根据《福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法》和《福建省人民政府关于贯彻执行〈福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法〉的若干规定》，结合本区的实际，制定本规定。


　　第二条　本规定所称规范性文件是指区人民政府及所属各工作部门为依法实施行政管理职能，在职权范围内制定的，在本辖区内具有普遍约束力，可在一段时期内反复使用的行为规则的总称。


　　区人民政府及所属各工作部门制定的规范内部工作制度、管理制度、人事任免决定和对具体事项所作的行政处理决定，不适用本规定。


　　第三条　区人民政府法制办公室负责区人民政府规范性文件的审查工作。审查范围包括制定的合法性、必要性和可行性。


　　第四条　区人民政府及各工作部门根据下列情况制定规范性文件：


　　（一）为了全面、正确实施法律、法规和规章，需要在本行政区域内制定规范性文件的；


　　（二）为了贯彻执行上级政府的决议、决定、命令，需要制定规范性文件的；


　　（三）为了履行本级政府及所属各工作部门的行政管理职能，需要制定规范性文件的。


　　第五条　制定规范性文件必须遵循下列原则：


　　（一）符合宪法、法律、法规、规章的规定；


　　（二）规范的内容属本机关或者部门职权范围内的；


　　（三） 规定本机关或者部门的权利和相对人的义务（如行政许可、确认、集资、收费、行政处罚等），都必须有法律、法规、规章依据。没有法律、法规、规章依据，禁止为本机关或者部门设定权力、对相对人追加义务。


　　第六条　规范性文件的名称可以称：规定、规则、决定、决议、命令、通知、通告、布告、公告等；不得称：法、条例、实施细则、实施办法。法律、法规另有规定的除外。


　　第七条　规范性文件应当对制定目的和依据、适用范围、主管部门、权利义务、法律责任、施行日期等作出规定。


　　规范性文件用条文表述，每条可以分为款、项、目，款不冠数字，项和目冠数字。内容简单的规范性文件可不分章、节。


　　第二章　起草和审查


　　第八条　规范性文件送审稿由起草部门报送审查。两个以上部门共同起草的，由主要负责部门报送审查。


　　第九条　起草部门向区人民政府法制办公室报送的规范性文件应当括下列材料：


　　（一）起草部门关于报送规范性文件送审稿的报告


　　（含规范性文件起草说明）


　　规范性文件起草说明应包括制定规范性文件的必要性和可行性、依据及重点条文说明。


　　（二）规范性文件送审稿一式3份，并附电子文本。


　　第十条　规范性文件的内容涉及其他部门的，区人民政府法制办公室应当向有关部门征求意见。有关部门必须积极协助，按时反馈意见，逾期未作答复的，视为同意。


　　区人民政府法制办公室可视情况邀请法学、业务专家以及管理相对人（公民、法人或者其他组织）等进行论证或进行其他形式的可行性研究。起草部门应予配合，提供条件。


　　第十一条　区人民政府法制办公室主要对以下内容进行审查：


　　（一）是否符合法律、法规及规章规定；


　　（二）是否与世界贸易组织规则相抵触；


　　（三）设定的权力和义务等是否超越法定范围；


　　（四）是否符合制定规范性文件技术要求；


　　（五）是否具备实施的环境和条件；


　　（六）需要审查的其他内容。


　　第十二条　规范性文件送审稿有下列情况之一的，区人民政府法制办公室可缓办或退回起草部门：


　　（一）国家、省、市即将出台或修订所依据的法律、法规及规章；


　　（二）有关部门或机构对规范性文件规定的主要制度存在较大争议，起草部门未与有关部门或者机构协商一致的。


　　第十三条　规范性文件有下列情形之一的，建议不予审议：


　　（一）规定事项超出制定机关职权范围的；


　　（二）内容与法律、法规、规章或者上级行政机关的规范性文件相抵触的；


　　（三）没有合法依据，为本机关设定权利、对相对人追加义务的；


　　（四）可能损害国家利益或者侵犯他人合法权益的。


　　第三章　审议与发布


　　第十四条　区人民政府规范性文件须经区人民政府常务会议审议。常务会议审议时，起草部门的负责人和政府法制办公室负责人应当分别作起草说明和审查说明。


　　第十五条　区人民政府的规范性文件经审议通过后，由区长签发，并通过电视、报刊或者区人民政府网站等新闻媒介向社会公布。


　　未向社会公布的规范性文件，对相对人没有约束力。


　　第十六条　规范性文件发布后，政府主管部门必须认真组织宣传和实施。规范性文件的实施主管部门应当及时向区政府领导报告实施情况，并于每年年终向区政府例行汇报执行情况。


　　政府法制办公室负责对规范性文件执行情况进行督促检查和效果评估。


　　第十七条　区人民政府的规范性文件由区法制办公室通过市政府法制局向市人民政府备案。


　　区人民政府各工作部门及镇人民政府、各街道办事处制定的规范性文件通过区人民政府法制办公室向区人民政府备案。


　　第四章　附则


　　第十八条　规范性文件的修改和废止，按制定程序办理。


　　第十九条　本规定由区人民政府法制办公室负责解释。


　　第二十条　本规定自2004年1月1日起施行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　湖里区人民政府规范性文件备案规定


　　第一条　为完善行政执法监督检查机制，加强对规范性文件的监督和管理，保证规范性文件质量，根据《福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法》、《福建省人民政府关于贯彻执行〈福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法〉的若干规定》和《厦门市行政执法责任制暂行规定》，结合本区实际，制定本规定。


　　第二条　区人民政府所属各部门、镇人民政府、各街道办事处制定的规范性文件，应当自公布之日起15日内，报送区人民政府备案。


　　两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门按照前款的规定报送备案。


　　第三条　区人民政府法制办公室具体负责规范性文件的备案审查和管理工作。


　　第四条　报送规范性文件备案，应当提交以下材料：


　　（一）备案报告（含规范性文件的说明）


　　规范性文件说明应当包括制定文件的必要性、依据和规范的主要内容。


　　（二）规范性文件文本一式5份，同时报送电子文本。


　　第五条　报送备案的规范性文件符合规定的，区人民政府法制办公室予以登记，并就以下事项进行实体和程序审查：


　　（一）是否同宪法、法律、法规、规章相抵触；


　　（二）是否超越法定权限；


　　（三）是否符合法定程序；


　　（四）结构、条款、文字等是否符合制定规范性文件技术要求。


　　第六条　对报送备案的材料不完整、不规范的，应通知报送机关限期补齐；规范性文件未依法公布或者未按时报送备案的，应通知制定机关限期依法公布或者限期报送备案。拒不公布或者拒不报送备案的，区人民政府法制办公室可通过区人民政府宣布中止执行。


　　第七条　经审查确认为规范性文件违法或者不适当的，由区人民政府法制办公室提出意见，分别按照以下规定处理：


　　（一）规范性文件同法律、行政法规、地方性法规相抵触的，由区人民政府责令制定部门自行改正或者予以撤销；


　　（二）报送备案的规范性文件同区人民政府的规范性文件发生矛盾，由区人民政府决定处理；


　　（三）不同规范性文件对同一事项规定不一致的，由法制办公室协调。经法制办公室协调取得一致意见的，由有关制定机关自行纠正；经协调不能取得一致意见的，由区人民政府法制办公室提出处理意见报区人民政府决定；


　　（四） 规范性文件的技术性问题，由区人民政府法制办公室处理。规范性文件不符合法定程序或者文字表达不准确、不规范的，应通知制定机关限期自行纠正。


　　第八条　国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规范性文件同法律、法规、规章以及上级行政决定、命令相抵触，或者不同规范性文件对同一事项的规定不一致的，可以向区人民政府书面提出审查建议，由区人民政府法制办公室审查并提出处理意见，按照本规定的程序处理。


　　第九条　区人民政府法制办公室按本规定审查处理规范性文件备案，应当自接到备案之日起30日内提出处理意见，并通知制定机关，超过30日未提出处理意见，视为同意备案。


　　第十条　规范性文件制定机关应当于每年1月底前将上一年所制定、修订、废止的规范性文件目录报送区人民政府备查。


　　法制办公室每年第一季度对上年度规范性文件备案情况进行一次通报，并根据实际情况进行督促检查。


　　第十一条　规范性文件制定机关不按本规定报送备案的，由负责备案的法制办公室提请区人民政府予以通报批评并限期改正；对造成不良后果的，建议有关部门对主管人员和责任人员依法作出处理。


　　第十二条　本规定自2004年1月1起施行。



卫生监测检验权刍议

韩怀忠


　 随着卫生监督体制和疾病预防控制体制改革的不断深入，卫生监督体系逐渐完善，各地的卫生监督机构已由过去的卫生防疫站转为卫生监督局（所），其在卫生执法监督过程中，能否直接实施卫生监测检验，其结果能否作为行政处罚的依据，一直存有争议。

　 许多基层的疾病预防控制机构认为，随着卫生监督体制改革和疾病预防控制体制改革的完成，卫生监测检验的职能已整体转移至各级疾病预防控制中心，新成立的卫生监督机构已不再具有卫生监测职能。事实上，目前各地也都是大体按照上述看法进行的分工，也有的卫生监督机构将部分监测检验职能委托给了疾病预防控制中心以外的其他有资质的机构，这些都符合现行法律法规要求。但也有极少数的卫生监督机构自行开展卫生监测检验，之所以出现如此情况，笔者认为，是因为按照现行的法律法规，卫生监督机构独立开展卫生监测检验也是合法的。当然，其要出具有法律效力的监测报告，则其监测检验的条件必须经过相关的资质认证。

　 之所以说目前卫生监督机构开展卫生监测是有法律依据的，主要基于以下考虑。首先，《中华人民共和国食品卫生法》和《公共场所卫生管理条例》规定的卫生监督职责，分别包括进行食品卫生监测、检验和技术指导和对公共场所进行卫生监测和技术指导。《生活饮用水卫生监督管理办法》也规定，县级以上人民政府卫生行政部门负责本行政区域内饮用水卫生监督监测工作。由此可以看出，代表卫生行政部门履行卫生监督职责的卫生监督机构有责任进行相关卫生监测、检验和技术指导。其次，卫生部《关于卫生监督体系建设的若干规定》明确指出，各级卫生监督机构应当根据工作需要配备相关专业技术人员和条件，承担卫生监督的现场检测、执法取证工作。卫生部《关于卫生监督体系建设的实施意见》进一步规定，卫生监督机构是行政执法机构，应加强卫生监督机构的技术手段和能力建设，配备快速检测设备，开展快速检测技术培训，规范设备使用，提高执法技术水平。由此可见，卫生监督机构行使卫生监测检验职能是合乎法理的。

　 虽然由于历史的原因，各级卫生监督机构将卫生监测的任务委托给了同级疾病预防控制机构，但这并不意味着疾病预防控制机构就是卫生监测的唯一机构，也不意味着各级疾病预防控制机构对卫生监测负有法律上的责任和义务。它与其他具有资质的机构一样，仅仅是可以承担卫生监测、预防性健康检查、健康相关产品的技术审验和卫生质量检验、鉴定，能否承担，关键看有没有卫生监督机构或其他当事人的委托。

　 尽管目前存在着卫生监测由哪个机构来进行的争议，但从法制建设的未来走向看，卫生监测检验的任务最终会落到作为独立第三人的经过认证认可的检验检测机构身上，这个第三人可能是疾病预防控制机构，也可能是其他的机构。当然，这并不排除卫生监督机构在进行卫生执法时可以利用现场快速检测手段寻找证据线索，但其结果要作为证据，还需经过其他认证认可的检验检测机构的进一步确认。

　 笔者之所以这样说，是因为作为卫生执法最早的法律依据《中华人民共和国食品卫生法》即将修订为《中华人民共和国食品安全法》，在其最新的送审稿中，我们可以看到以下的规定：

　 “经国务院认证认可监督管理部门认可的食品检验检测机构可以从事食品检验检测活动；未经认可的检验检测机构不得从事食品检验检测活动，出具的食品检验检测结果，不具有法律效力。法律、行政法规另有规定的除外。”

　 “ 食品生产、流通和餐饮服务监督管理部门在实施监督管理过程中需要对食品进行检验检测的，应当委托符合本法规定的食品检验检测机构实施检验检测，并支付相关费用。”

　 “对检验检测结论有异议的，当事人应当委托符合本法规定的其他食品检验检测机构复检。”

　 “食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门需要对食品进行抽样检验时，应当按照食品安全标准规定的采样规则进行取样，并将检验结果告知被抽查的食品生产经营者。食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门抽取样品应当付费，并不得收取抽样检验费和其他任何费用，所需费用按照国务院规定列支。”

　 上述规定虽不是最终的法律条文，但至少向我们透出以下信息：一方面将来卫生监测检验的出证机构必须是经过法律法规授权的部门认证认可的机构；另一方面，卫生监督免费抽检样品的时代即将结束，以后的抽检除花钱买样品外，还不得收取任何费用，且必须向其委托的检验机构交付检验费用。

　 综上所述，现在各级卫生监督机构和疾病预防控制机构大可不必为卫生监测权争论不休。当务之急，各级卫生监督机构要认清自己的职能定位，在履行卫生监督职能上下功夫，不要为了一时之利在监测检验上投入过多精力。各级疾病预防控制机构也要不断完善自己的技术手段，提高检测水平，争取在未来的与其他检测机构的竞争中赢得先机。